两会观察丨严防趋利性执法司法写入“两高”报告 如何斩断逐利执法的利益链？

涉企违规异地执法和趋利性执法问题一直备受关注。

过去一段时间，最高人民法院和最高人民检察院均对此项工作开展相应行动。2025年全国两会期间，无论最高法工作报告还是最高检工作报告，都提到了这一问题。今年的政府工作报告也专门提到，要开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，坚决防止违规异地执法和趋利性执法。

红星新闻记者注意到，在2025年工作安排中，最高检报告提到“积极参与规范涉企执法专项行动，开展违规异地执法和趋利性执法司法专项监督”。在这种背景下，下一步如何开展监督，如何破题，如何杜绝此类问题发生，成为公众较为关注的问题。

日前，全国人大代表、浩天律师事务所合伙人会议主席朱征夫表示，根治异地逐利执法或“远洋捕捞”，最关键的是必须在法律上斩断逐利执法的利益链条。

全国政协委员、北京金台律师事务所主任皮剑龙对红星新闻记者表示，应强化执法监督、依法严格限制关于指定异地管辖的授权性规定、进一步明晰行政执法地域管辖的相关规则、明确执法权限和程序、加强检察机关的法律监督。

▲资料图据ICphoto

严防趋利性执法司法

写入“两高”报告

去年12月16日，《人民日报》发表评论《“远洋捕捞”式违规执法的黑手必须斩断》。文章称，“远洋捕捞”主要指的是违法违规异地抓捕民营企业家，查封、冻结，甚至划转外地企业和个人财产的行为。此类行为严重侵害民营企业家合法权益、侵蚀民营企业发展信心，是对法治的破坏，也是对一地营商环境的污染。必须拿出雷霆手段、依法依规予以清除。

今年全国两会期间，两高报告均提到了治理趋利性执法司法的问题。

最高检工作报告指出，2024年，检察机关依法平等保护各类经营主体合法权益，加强对查封、扣押、冻结等强制措施的监督，坚决纠正利用刑事手段干预经济纠纷、违规异地执法和趋利性执法司法等问题，最高人民检察院督办31件重点案件。

最高人民检察院办公厅主任李雪慧在解读报告时表示，监督纠正趋利性执法司法问题，始终是最高检推动法治化营商环境建设的重中之重。去年初，最高检部署开展保护企业合法权益专项行动时，控告申诉检察部门对收集到的1500多条涉趋利性执法司法线索，逐条分析、研判、筛选确定了31起重点案件。确定后分4批交给地方检察机关办理，随后派出工作组跟踪督办。这些案件既有国企，也有民企。办理中发现，有的执法机关违规异地抓人，包括超权限、超时限、超范围、超数额查封、扣押、冻结企业资产，严重损害企业和企业家合法权益。到今年2月，已办结21件，解除被冻资金6.1亿元。其他案件也都在依法推进中。

最高法工作报告也指出，加强对违规异地执法、趋利性执法案件的审查，严防以刑事手段干预经济纠纷。去年依法再审纠正涉产权冤错案件46件72人，改判13人无罪。

如何治理趋利性执法？

建议：加快建立统一的执法监督网络平台

全国政协委员、北京金台律师事务所主任皮剑龙对红星新闻记者表示，违规异地执法司法的原因主要有几个。一是跨区域协调机制不健全‌。信息不对称和跨区域协调机制的不完善，为违规异地执法提供可乘之机。二是监督问责力度不足‌。对违规行为缺乏有效的监督和问责机制，导致违规行为难以得到有效遏制。三是经济利益驱动‌。个别地方行政执法部门为追求经济利益，将行政违法行为定性为刑事犯罪，进行违法违规的异地抓捕、查封、冻结等非正常执法活动。四是执法标准不一‌。由于各地执法标准不一，执法程序不规范，容易导致异地执法被滥用。五是财政收支矛盾‌。个别部门和执法单位企图通过“以罚增收”来缓解财政压力。

▲全国政协委员皮剑龙

皮剑龙认为，违规异地执法和趋利执法严重破坏营商环境，侵害企业经营主体的合法权益。这种行为不仅侵害企业的财产权，还可能对企业家的人身自由造成威胁，从而打击企业家的创业和创新精神。违规异地执法会破坏行政管理的秩序，降低执法的公信力。这种行为违背了执法的初衷，损害企业的利益，打击企业的运营信心，进而影响到市场的公平竞争和法治的权威性。

关于如何治理，皮剑龙认为，要加强对执法行为的监督，特别是对罚没收入异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等情况进行审查核实，确保执法行为合法合规‌。尽快出台《行政执法监督条例》，加强和规范行政执法监督工作，健全和完善行政执法监督，使得对日常行政执法的监督、对违规异地执法的纠治有法可依。加快建立统一的执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度，对逐利性异地行政执法予以严厉查处。

此外，皮剑龙还提到，要依法严格限制关于指定异地管辖的授权性规定。目前，为提升执法力度、探索执法策略，实现严格公正执法，有些行政法规、部门规章或者其他规范性文件作出授权，规定上级行政执法部门可以指定下级行政执法部门对特定的行政违法案件异地执法。但此类规定应当严格依法作出，有明确的限制，不宜过多，更不能滥用。这种异地执法必须取得法律和行政法规的授权，且应与当地执法部门协调和沟通，以确保合法性和必要性。

皮剑龙认为，还应进一步明晰行政执法地域管辖的相关规则。行政处罚法确定了行政处罚地域管辖的一般原则，非因法定事由，不能以扩大解释的方式突破地域管辖规定。但当前，个别行政执法部门存在对“违法行为发生地”作任意扩张解释的情况，这也是导致违规异地执法的重要原因之一。应尽快出台有关执法管辖的行政解释，对“违法行为发生地”的内涵作出明确界定。此外，应明晰行政权和司法权的界限，行政机关的职权应止于其管辖地域范围，逾越地域即为逾越职权。对于缺乏法律依据的异地执法行为，应及时纠偏‌。

皮剑龙也提到了法律监督问题‌。他认为，检察机关应加强管辖监督，对涉企案件，坚持以地域管辖为原则、指定管辖为例外。加强定性把关，办理跨省审查逮捕、审查起诉案件时，由办案检察机关提出审查意见，呈报至省级检察院审批决定。同时，检察机关应加强对违法查扣冻结财产及异地趋利性执法司法问题的监督和纠正，确保执法行为公正、合法‌。

如何斩断逐利执法利益链？

建议：切断地方财政、办案机关、所办案件的利益牵连

作为工作在办案一线的律师，全国人大代表、浩天律师事务所合伙人会议主席朱征夫长期关注趋利性执法司法问题。

朱征夫在接受红星新闻记者采访时表示，我国刑法第64条仅规定刑事案件的罚没所得一律上交国库，没有明确上交中央国库，这导致刑事案件中没收的财物和罚金出现多头管理，并催生逐利性执法，即由地方行政权主导的或在司法经费与罚没所得相挂钩下的、以获取经济利益为主要目的的司法行为。

▲全国人大代表朱征夫 资料图

朱征夫认为，根治异地逐利执法或“远洋捕捞”，最关键的是必须在法律上斩断逐利执法的利益链条。应考虑在审查起诉阶段将案件交回原地管辖，由企业所在地或企业家经常居住地人民检察院审查起诉，由相应的人民法院进行审理，使侦查、起诉和审判做到既有分工配合，又有监督制约，以保证法律的正确实施。

朱征夫表示，检察机关是国家法律监督机关，对趋利性执法有法律监督职责，近期，最高检相关负责人在不同场合多次提到趋利性执法司法问题，表示始终将监督纠正趋利性执法司法问题作为法治化营商环境建设的重中之重。检察机关应充分发挥法律监督职能，加大对趋利性执法司法问题整治力度。对于涉及异地独立性执法案件，检察机关应当依据刑事诉讼法和刑事诉讼规则的有关规定，将案件通过指定管辖的方式移送企业所在地或被告企业家经常居住地的检察院、法院进行管辖。对于本地企业受到本地公安机关趋利性执法的案件，由其他有管辖权的检察院、法院办理更为适宜的，应当指定到其他有管辖权的检察院、法院进行管辖。

“要想根治，需彻底切断地方财政和办案机关与所办案件之间的利益牵连。”朱征夫建议，通过修改法律或作出立法解释，将刑法规定的“刑事案件的罚没所得一律上缴国库”中的“国库”明确规定或解释为“中央国库”，将刑事案件罚没所得统一上缴中央财政。

红星新闻记者 祁彪

编辑郭宇 责编 冯玲玲