多位代表委员建言整治趋利性执法，改革罚没收入制度再成焦点

两会·热议

从卖5斤芹菜被罚6.6万元，到企业遭遇跨区域异地执法，“远洋捕捞”成为舆论热词，近年来，趋利性执法不断引发社会各界关注。

从去年至今，多个国家部委、司法机关为治理趋利性执法作出部署，2025年政府工作报告进一步明确，今年将开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，坚决防止违规异地执法和趋利性执法。

南都记者注意到，今年两会期间，多位全国人大代表、全国政协委员对系统整治趋利性执法建言，包括明晰涉企案件管辖权，提高执法精细化水平，加强执法监督，其中改革罚没收入管理制度再度成为高频词。

部分地区罚没收入保持两位数增长，以罚代管亟须系统性整治

跨区域违规异地执法、违规采取查封、扣押、冻结等强制措施，甚至人为扩张案件管辖、故意制造异地管辖，在案件审判中搞地方保护。日前，最高人民法院审判委员会副部级专职委员刘贵祥向南都记者介绍当前趋利性执法现象，而在一些行政执法领域，小过重罚、顶格处罚更是多次被媒体曝光。

全国人大代表、辽宁大学校长余淼杰告诉南都记者，2024年以来，中国非税收入快速增长，有的省份罚没收入保持两位数较快增长。个别地区通过隐蔽执法（如不合理限速、选择性查处）变相创收，个别省份道路运输领域罚没收入连续三年增幅超15%。

“这种‘以罚代管’、‘逐利执法’的行为与近期中央召开的民营企业家座谈会上强调的‘坚决破除依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的各种障碍’要求相悖，亟待系统整治。”余淼杰说。

全国人大代表，全国人大社会建设委员会专职委员周佑勇提及，部分地区罚没收入增长较快，趋利性执法严重损害政府公信力，挫伤企业家投资信心，破坏营商环境和经济社会的健康发展。

事实上，当前趋利性执法出现，有着多重原因，地方财政承压的背景下，一些地区偏离法治轨道，为了创收而办案，还有一些地区，存在执法不规范、不精细，以刑事手段或行政手段干预经济纠纷等现象，目前的法律制度也不乏因规定模糊而为执法留出弹性和空间。例如以信息网络犯罪案件为例，根据两高一部《关于办理信息网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》，其“犯罪地”既包括用于实施犯罪行为的网络服务器所在地，网络服务提供者所在地，也包括被害人所在地等，多地公安机关均有管辖权。中国政法大学诉讼法学研究院教授郭烁曾在一次研讨会上提及，目前针对异地管辖权中国并未采用国际通行的最密切关系原则，“沾边就有管辖权。”

提升执法精细化水平，强化外部监督

针对上述现象，今年全国两会期间，多位全国人大代表、全国政协委员提出建议，要求多管齐下，从源头整治趋利性执法。

比如周佑勇就提出，完善跨区域执法管辖制度，进一步明确协作机制，防止多头管辖和重复检查。进一步细化、量化行政部门的执法权限、裁量幅度，提升执法规范化、精细化水平，同时要严格规范并细化查封、扣押、冻结等强制措施。

为确保上述举措发挥实效，周佑勇强调，对执法部门加强外部监督，发挥行政复议、行政诉讼的监督作用，强化党的执纪监督，上级政府监督、人大监督以及社会各界的监督作用，同时加强考核机制，设立对不监督、不作为的追责机制。

全国政协委员、北京金台律师事务所主任皮剑龙也认为，要强化执法监督、严格限制异地管辖授权、明晰执法地域管辖规则、明确执法权限和程序等，尤其对发现的“远洋捕捞”式执法、小过重罚等违法执法行为，要依法依规追究相关责任人的责任，形成强有力的震慑效应。定期通报违法违规执法的典型案例，以案释法，警示执法人员依法履职。

改革罚没收入制度明确收支分离，严禁地方考核与罚没收入挂钩

近年来，治理趋利性执法的呼声高涨，一个业内共识是，完善当前的执法框架，提升执法能力和执法水平固然重要，但关键仍在于改革罚没收入制度，严禁执法办案经费与罚没金额挂钩，明确收支两条线，同时在地方考核中不再将罚没收入纳入绩效。

南都记者了解到，按照现有规定，执法办案部门的罚没收入上交地方财政，再由地方财政根据各单位的办案绩效或当地规定，以一定比例的财政支出返还纳入办案经费，这意味着，办的案件越多，涉案金额越多，返还的办案经费就越多。

这一制度，导致执法办案与办案经费、财政收入直接挂钩。周佑勇认为，治理趋利性执法，要严格禁止执法机构内部将办案纳入绩效考核，严格落实执法部门罚缴分离和收支两条线制度，根本上要改革罚没收入管理制度，斩断执法与获利之间的利益链条。

对此，余淼杰建议，修订《行政处罚法》，严禁执法部门经费与罚没金额挂钩，优化地方考核机制，将“市场公平竞争指数”、“企业满意度调查结果”纳入地方政府绩效考核核心指标，替代原有与罚没收入挂钩的考核项。同时由中央财政设立“统一大市场建设转移支付专项”，对主动破除市场壁垒的地区给予资金倾斜，加大一般性转移支付力度，缓解基层财政压力。

此前一段时间，改革罚没收入制度的讨论颇多，但多位法律界人士都曾表示，此举改革难度颇大，尚未有明确的解决方案。南都记者注意到，今年两会上，多位全国人大代表、全国政协委员，亦未提及、讨论改革之后的走向，比如罚没收入与办案经费脱钩后，如何科学核定办案经费，给予多少比例的财政保障？针对这一问题，仍有待业界给出更具体的建设性意见。

采写：南都记者蒋小天 郭若梅 李玲 发自北京

南都全国两会报道组