城势而上｜新一轮机遇来袭，县域经济如何乘势腾飞？

新一轮机遇正汹涌而来，与以往不同的是，这一次，县城不再是默默无闻的配角，而是站在聚光灯下的主角。

今年的政府工作报告，将实施新型城镇化战略行动划为年度任务。其中不仅提到了科学有序推进农业转移人口市民化，还特别强调了加快补齐县城基础设施和公共服务短板，大力发展县域经济。近日印发的《四川省深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划实施方案》提出，到2028年底，全省常住人口城镇化率超过65%，成都都市圈城镇常住人口占全省城镇常住人口的45%。县域经济的乘势起飞迎来新机遇。

县城能否接住这波机遇，关键在于能否在产业发展上实现突破。红星新闻-成都发布推出的“‘城’势而上——开创高质量发展新局面”特别策划，邀请中国商业经济学会副会长宋向清，四川省社科院研究员、享受国务院特殊津贴专家、四川省学术技术带头人盛毅，聚焦县域经济的“时”与“机”，以及成都8个县市新城“百强县”冲榜展开对话，探讨今年的新“县”象。

▲2024赛迪西部百强县，金堂县上榜图据金堂县委宣传部

①

为何潜力在县城？

问：许多专家认为，推进农业转移人口市民化，最大潜力地区是县城。县城如何去承接农业转移人口市民化这一趋势？县城对于农业人口还有吸引力吗？农业转移人口进城如何才能留得住、融得进？

宋向清：县城承接农业转移人口市民化这一趋势需要多管齐下，多方努力。首先在户籍制度改革上，县城应进一步放宽落户条件，简化落户流程，建立以经常居住地登记户口制度，消除农业转移人口落户的制度性障碍。其次，要加大教育、医疗资源投入，保障随迁子女教育和医疗服务。第三，在土地权益方面，探索农村土地“三权分置”的有效实现形式，让进城农民在保留土地承包权、宅基地使用权的基础上，流转经营权获得财产性收入，消除后顾之忧。

县城对农业人口仍有吸引力。县城距离农村较近，生活习俗、人际关系网络相对熟悉，农业转移人口更容易适应。而且县城房价、生活成本相对较低，就业机会虽不如大城市，但在特色产业带动下，如农产品加工、特色文旅产业等，能提供一定就业岗位。同时，县城基础设施和公共服务不断完善，生活便利性提升，对农业人口的吸引力逐步增强。

留得住、融得进的关键是推行常住地登记户口制度，逐步取消就业地参保户籍限制，确保农业转移人口享有与户籍人口同等的社会保障权利。同时将农业转移人口随迁子女纳入义务教育保障范围，提高其在公办学校就读比例；完善住房保障体系，增加保障性住房供给。另外还要依法维护进城农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，建立自愿有偿退出机制，让农民在城乡之间可进可退。

▲2024赛迪西部百强县，崇州市上榜图为崇州隆兴镇黎坝村天府粮仓国家现代农业产业园

问：县城的发展，关键在产业。如何基于县域的维度去统筹城乡产业的发展，既有利于承接大中城市的产业转移，也能够在更深程度上把城乡的生产和消费结合起来，从而推动城乡的融合发展？

宋向清：县域经济应积极承接大中城市的产业转移，同时结合本地资源和市场需求，发展特色产业。通过优化城乡产业结构，推动城乡生产要素的自由流动和高效配置，促进城乡融合发展。

首先要强化产业协同发展：加强县域与周边城市的产业分工协作，形成“总部经济+卫星城镇”的发展模式。其次要建立健全城乡融合发展机制：推动城乡基础设施一体化建设，完善交通、物流等基础设施，降低城乡生产成本。第三要加速消费市场整合：通过提升县域消费能力，促进城乡消费市场的深度融合，形成以城带乡、城乡互动的发展格局。第四要利用县域连接城乡的优势，发展农村电商，搭建城乡供需对接平台，将农村优质农产品推向城市市场，同时把城市的工业产品引入农村，促进城乡消费流通。第五要推动城乡产业融合，发展休闲农业、乡村旅游等产业，让城市居民参与农村生产体验，将城市消费引入农村，实现城乡生产与消费深度结合。

问：许多地方发展县域经济依然是“无工不富、无商不活”的观念，您如何看待？发展县域经济应当如何去找准特色产业、优势产业？

宋向清：“无工不富、无商不活”需要辩证看待。县域经济的发展需要工业和商业的支撑，但不应局限于单一模式。应结合本地资源和市场需求，找准特色产业和优势产业。

寻找优势产业要结合市场需求和自身条件，进行精准定位。一些农副产品丰富的地区可以发展农产品加工、乡村旅游等特色产业；一些生态环境优美的县域，可以发展生态农业、康养旅游产业；一些历史文化底蕴深厚的县域，可以主打文化创意产业。

县域经济的活力很大程度上依赖于民营经济的活力。政府应通过优化营商环境、提供政策支持，激发民营经济的创新活力。县域经济的草根性体现在其根植于本地，由众多小微企业和个体工商户构成，贴近民生，满足多样化的市场需求，是县域经济发展的内生动力。

▲大邑县五矿西湖未来城的湖边民宿 摄影 王勤

②

县域经济如何定位？

问：“大城市带大乡村”的城市模式中，县域经济如何定位？当高端的资源要素被市辖区虹吸，周边的县城如何走出发展的道路？这两年撤县设区的脚步在减缓，是否意识到这一问题？

宋向清：在大城市带大乡村的城市模式中，县域经济应定位为城市经济的补充和延伸。通过承接城市产业转移和人口外溢，发展特色产业，形成差异化竞争优势。县域经济可作为城市产业的配套基地，承接城市产业转移和功能疏解，发展与城市产业互补的产业。同时，发挥自身生态、文化优势，成为城市的生态屏障、休闲旅游目的地。

县域经济发展需要灵活应用来应对资源虹吸的策略。首先应确立差异化发展理念，避免与大城市正面竞争，发展适合本地资源和市场需求的特色产业。其次，要积极争取政策支持，如财政转移支付、土地指标等，增强县域经济的承载能力。第三要重视县域经济的独立性和自主性，避免过度虹吸导致县域经济空心化，尤其要避免不合理的撤县设区。第四要积极主动地利用大城市的科技、人才、资金等资源溢出效应，加强与城市的产学研合作，提升自身产业创新能力。通过交通基础设施建设，缩短与城市的时空距离，加强与城市的经济联系。

撤县设区脚步减缓，意味着地方政府已经意识到要充分挖掘县域自身发展潜力，保留县域特色，避免过度城市化带来的问题，减少城乡发展的不均衡性，把县域经济做实做大，更有利于整体经济高质量可持续发展，也能够更好地落实共同富裕目标。

▲成都（蒲江）国际田园生态商务区

问：成都的GDP占全省比例超过35%。但成都的县域经济在“百强县”排行榜上甚至低于省内某些市县，您认为原因何在？

盛毅：这是多种原因造成的。过去产业布局没有把这些县市作为重点区域来考虑，比如绵阳江油有三线建设布局的工业基础，事实上形成了区域性的中心；在改革开放后，射洪、峨眉山、绵竹等县市抓住产业发展的机遇，有的通过发展特色产业，有的通过招商引资，做得有声有色。成都当年集中精力发展城区经济，县域经济没有同步发展，所以就会有差异，加上温江、双流、新都等一些强县都陆续撤县改区，在“百强县”榜单上就少了冲榜的“大将”。

但我认为这是发展阶段的问题，前些年成都城区经济发展得更快，再往后走，县域经济也将迎来机遇。省内的丘陵县市、山区县有的还处于城镇化的初、中期阶段，尤其是民族地区人口太分散，要推进新型城镇化中集聚人口的任务还很艰巨，但成都的县市有很好的基础。成都的县市不能单单集聚人口，要朝着进一步提升功能发展，比如加强市级重大发展功能平台向优势区域拓展布局，积极承接主城区和城市新区部分功能的转移外溢，再比如推动优质公共服务资源向县市延伸。

③

“百强县”如何增量进位？

问：目前的全国百强县中，西部地区县域的数量和排名都还比较靠后。西部县域还有哪些差距和发展机会？

宋向清：西部地区县域经济在全国百强县中数量和排名靠后，在经济总量、产业结构、基础设施、人才储备等方面存在差距。经济总量上，西部县域GDP规模较小；产业结构偏重传统农业和资源型产业，新兴产业、高端制造业发展不足；基础设施建设相对滞后，交通、通信等条件制约经济发展；人才外流严重，缺乏高素质专业人才；公共服务水平和产业发展能力有限，在吸引人才、资金和技术方面也面临较大挑战。

随着共建“一带一路”推进，西部县域迎来开放发展新机遇，可通过加强与沿线国家和地区经贸合作，发展外向型经济。国家对西部大开发政策支持力度加大，可利用财政转移支付、基础设施建设投资等利好政策，在基础设施建设、产业培育等方面加大追赶力度。另外，西部县域拥有独特的自然资源和文化资源，可发展特色文旅产业、生态农业等，实现差异化发展。同时，加强与东部发达地区的对口协作，承接产业转移，提升自身发展能力也是可供选择的方案。

▲位于青白江区的成都国际铁路港

问：今年的成都市政府工作报告提出实施县城高质量发展行动，制定“共性+个性”支持政策，支持全国百强县增量进位，还首次提出支持简阳、彭州、邛崃打造市域副中心。您如何看待市域副中心的定位和布局？对于成都县域经济格局的变化有何期待？

盛毅：县域经济是成都国民经济的底部支撑，也是城乡融合发展的主战场，探索城乡高质量融合，必须紧紧抓住县域经济这个重点。2023年，成都八县市常住人口城镇化率平均水平为55%，地区生产总值平均约513亿元，是成都市区县平均水平的一半。可以说县域经济是成都国民经济发展潜力和空间所在。

支持简阳、彭州、邛崃打造市域副中心，意味着成都发展县域经济开始重点发力，用“多极支撑”的模式来培育次级增长极，激发区域发展活力。成都抓住了“分类推进”的重点，不是所有县城都遍地开花，而是根据主体功能区和生产力发展要求来布局。相信这几个市域副中心将是各具特色的综合性节点城市，既有人口规模，又有产业功能，还有城市配套服务。有条件打造成区域性的科技、交通和生活中心，形成一定的带动性。当然，其他的县市不是不发展了，而是任务不一样。

▲成都东部新区简州新城核心区 摄影 朱芯莹

县市新城要做好自己定位，根据产业发展需要强化城市配套功能，加强同中心城区和城市新城的对接，不仅是交通的对接，还要有科技创新的、产业的、开放的对接，这就是融入都市圈了。目前，成都推进“区域结对联动发展”，是实施区域协同发展的创新之举。政策有了，怎么去做好、怎么把新型城镇化的引领性任务注入进去，需要县市新城的进一步思考和探索。

红星新闻记者 钟茜妮

编辑 于曼歌