财政赤字率4%、拟发行特别国债5000亿，释放什么信号？

2025年3月5日上午，十四届全国人大三次会议开幕，李强总理作政府工作报告，全面总结2024年工作成绩，明确2025年经济社会发展主要预期目标和政策取向，部署2025年政府工作任务。

注重目标引领，提升宏观政策实施效能。在这份报告中，涉及了2025年主要预期目标、宏观政策取向、重点工作任务，也对进一步发展新质生产力，培育壮大新兴产业、未来产业提供了清晰指引，同时对推动房地产市场止跌回稳、提振消费提出了具体措施。

聚焦2025年政府工作报告，从宏观政策施政，到微观行业发展，这些提法、措施将带来哪些积极影响？南都·湾财社采访业内专家，进行深度解读。

国内生产总值增长5％
符合稳增长预期

政府工作报告就2025年经济社会发展总体要求和政策取向指出，2025年发展主要预期目标是：国内生产总值增长5％左右。提出上述预期目标，综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要与可能。经济增长预期目标为5％左右，既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向。

粤开证券首席经济学家罗志恒表示，5%左右的GDP增速目标符合市场对于稳增长的预期，体现了迎难而上、奋发有为的政策取向。2025年中国经济面临双重考验：从外部看，特朗普2.0冲击全球政治经济秩序，全球贸易摩擦愈演愈烈，全球化时期的规则体系转向“丛林法则”的态势明显；从内部看，国内经济延续恢复态势，有望实现“开门红”，但房地产风险、地方财政紧平衡、美国对华加征关税冲击等可能拖累经济。破局关键在于短期要继续延续“9.26”政治局会议以来的宏观政策，中长期统筹安全与发展，以科技自立、制度创新夯实增长韧性，放开服务业市场准入激发市场活力，提振消费促进供需平衡。

经济学者盘和林认为，2025年政府工作报告出台，其中，最受关注的其实是两件事：一是2025年的经济目标；二是2025年如何去实现这个经济目标。

针对近4万亿的财政增量，盘和林认为，相比于寻常年份，当然是多的，但相比于特殊的财政刺激年份，其实还是相当理性。这说明，当前我国财政政策总体思路还是稳，还没到激进的时候，财政花钱不是为了追求投资规模，而是要强调投资的有效性，钱有限，好钢用在刀刃上才是解决问题的最终办法。2025年政府花钱会更多，但花钱的地方却会更精。不是大水漫灌的花钱方式，而是将钱用在最需要钱，效果最好的地方。

财政赤字率4%
创造历史新高

政府工作报告指出，要实施更加积极的财政政策。统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力。2025年赤字率拟按４％左右安排、比上年提高１个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。

此外，政府工作报告在财政政策方面还提及，拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元；拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本；地方政府专项债也达到4.4万亿元。合计起来2025年新增政府债务总规模达到11.86万亿元，比去年增加2.9万亿元。

经济学家宋清辉认为，拟发行特别国债5000亿元支持国有大型商业银行补充资本，是当前形势下稳定经济、防范风险、支持实体经济发展的一项重要举措。它不但有助于增强银行体系的稳健性，提升信贷投放能力，同时也有助于财政政策与货币政策协同发力，从而稳定宏观经济大盘，并为中国经济在2025年及以后的发展注入新动力。

粤开证券首席经济学家罗志恒表示，今年财政政策基调更加积极，体现在力度更大、节奏更快、方式更多、结构更优、与市场的沟通更顺、政策间的协同性更高，将发展置于更高的位置。罗志恒同时强调，2025年积极的财政政策更加积极，赤字率首次达到“4%左右”，超过2020年疫情冲击时“3.6%以上”的赤字率水平，为2008年本轮积极财政政策实施以来的最高水平，体现了中央推动经济回升向好的坚定决心，是符合当前经济社会发展需要的，体现出政策非常实事求是，因时因势顺势而为。

罗志恒进补充道，报告在面临的风险挑战中提出了“一些地方基层财政困难”，同时在政策取向中提出“中央财政加大对地方一般性转移支付力度，向困难地区和欠发达地区倾斜。严格落实分级保障责任，筑牢兜实基层‘三保’底线”。中央近年来持续加大对地方的转移支付，连续第三年超过10万亿规模，这有利于缓解地方财政压力，让地方政府有更大的财力去支持科技创新、民生改善和营商环境优化，推动经济发展。

再提适度宽松的货币政策

延续政策基调更具前瞻性

政府工作报告指出，实施适度宽松的货币政策。发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。

招联首席研究员董希淼表示，2025年政府工作报告要求，实施适度宽松的货币政策，发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能。这延续了2024年12月中央经济工作会议确定的基调。2025年适度宽松的货币政策将加大实施力度，更具前瞻性、有效性、针对性。

在总量上，将适时实施降准降息。这既是货币政策适度宽松的重要体现，也是实现适度宽松的重要手段。如果外部不稳定因素增多、国内经济下行压力增大，那么降准降息的时间点会提前，力度会加大；如果国内经济恢复回升态势稳固，降准降息的必要性和可能性或将下降，时间推迟、节奏放缓。2025年可降准0.5-1个百分点，下调政策利率50个基点，引导LPR非对称下降25-50个基点，从而在总量上保障流动性更加充裕，在价格上适度降低成本，推动社会综合融资成本下降，增强政策有效性和市场获得感。

在结构上，将进一步运用好存量结构性货币政策工具，挖掘存量潜力，必要时创设新的工具，引导和支持金融机构做好“五篇大文章”，特别是加大对科技创新、绿色发展、消费金融等支持，体现针对性。下一步，可以研究出台加强对消费金融等领域的支持政策。如创设支持提振消费的结构性货币政策工具，对发放消费信贷的金融机构给予更低成本的资金支持，引导金融机构合理调整消费信贷（包括信用卡）的实际利率和费率。

大力提振消费
全方位扩大国内需求

在今年要完成的十大任务中，“扩大内需”依旧被放在首位。政府工作报告中，“消费”出现了32次。政府工作报告中指出，大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。

政府工作报告还指出，要实施提振消费专项行动，并多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制。报告还特别提到，落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力。

“2025年政府工作报告将消费作为扩内需的‘首要引擎’，政策重心从短期刺激转向长效机制构建。”长城证券首席经济学家汪毅指出，一方面，通过“大宗消费补贴＋服务消费扩容”双轮驱动，投入3000亿元支持绿色家电、新能源汽车以旧换新、养老等服务消费；另一方面，收入分配改革同步推进，提高个税专项附加扣除标准，目标居民收入增速与GDP同步，夯实消费能力基础。

汪毅表示，特别值得注意的是，今年的政府工作报告更强调消费和投资的配合，今年中央预算内投资拟安排7350亿元。用好超长期特别国债，强化超长期贷款等配套融资，加强自上而下组织协调，更大力度支持“两重”建设。优化地方政府专项债券管理机制，实施好投向领域负面清单管理、下放项目审核权限等措施。

因地制宜发展新质生产力
培育壮大新兴产业、未来产业

政府工作报告指出，因地制宜发展新质生产力，培育壮大新兴产业、未来产业，激发数字经济创新活力，推动科技创新和产业创新融合发展，大力推进新型工业化，做大做强先进制造业，积极发展现代服务业，促进新动能积厚成势、传统动能焕新升级。

前海开源基金首席经济学家杨德龙指出，大力发展新质生产力符合经济转型的需求，进一步推动我国经济实现高质量增长。近年来，在经济周期以及需求不足等多重因素的影响之下，GDP增长还会落到5%左右，但是我们要提高经济增长的质量，从而在这个中速增长的阶段可以创造出更多的价值，要想提高经济增长的潜力，就要发展以科技创新为代表的新质生产力。

“经济长期增长动能依赖科技创新和产业转型，涉及国家安全与国际竞争力。”汪毅表示，因此，2025年政府工作报告提出，要深入推进战略性新兴产业融合集群发展。开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。

“重点支持‘人工智能＋’等新质生产力发展，科技领域新一轮资本开支周期有望开启。”国泰君安策略首席分析师方奕表示，报告强调因地制宜发展新质生产力、加快建设现代化产业体系，预计后续财税、金融等政策将继续加大对于科技创新的支持力度，“人工智能＋”将成为重点方向。

深化资本市场投融资综合改革
大力推动中长期资金入市

在政府工作报告中，有68个字对资本市场做了具体要求。报告中提到，“深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设。改革优化股票发行上市和并购重组制度。加快多层次债券市场发展。”

此外，政府工作报告中还明确指出，“稳住楼市股市”“更大力度促进楼市股市健康发展”。

政府工作报告起草组成员、国务院研究室副主任陈昌盛表示，政府工作报告明确提出，强化宏观政策民生导向，把稳住楼市股市写进总体要求，这是第一次。

国泰君安策略首席分析师方奕指出，不同于以往政府工作报告增强资本市场内在稳定性的表述。此次报告明确具体地指出“大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设”，更直面的是当前资本市场中长期资金总量不足、结构不优、引领作用发挥不够充分等问题。中长期资金作为重要“压舱石”，能够降低市场短期波动引导长期价值投资，也将提升资本市场机构投资者占比，优化投资者结构。

方奕表示，同时，强调“改革优化股票发行上市和并购重组制度”，有望改善企业融资需求兼顾平衡一二级市场，同时优化投融资市场生态，提高资本市场效率。

东吴证券首席经济学家芦哲表示，报告指出“深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设。改革优化股票发行上市和并购重组制度。加快多层次债券市场发展。”预计今年政策重点在于平衡资本市场的投资功能与融资功能，解决当前市场存在的“重融资轻投资”问题，推动形成投融资良性循环的生态。

持续用力推动房地产止跌回稳
促进房地产市场供求关系平衡

对房地产行业，政府工作报告给出了“持续用力推动房地产止跌回稳”的定调。上海易居房地产研究院副院长严跃进认为，此次政府工作报告对房地产提出了明确的工作部署，对今年房地产止跌回稳工作开展提供了非常清晰的指引，也进一步促进房地产市场的供求关系平衡。今年前两月，房地产市场表现非常积极，说明政策管用、市场有效。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为，可以看出房地产政策重心继续放在“有效防范化解重点领域风险”部分，且放在“防风险”的第一位，提出持续用力推动房地产市场止跌回稳。这意味着2025年重点领域风险中，防范房地产风险最重要。“目前存量政策应出尽出，2025年房地产能否真正实现止跌回稳，关键看增量政策。”

“稳地产是2025年维护经济金融大局稳定的重中之重。”粤开证券首席经济学家罗志恒表示，报告明确提出“稳住楼市股市”“更大力度促进楼市股市健康发展”“持续用力推动房地产市场止跌回稳”等目标，突显了稳地产对于稳增长、防风险的重要性。

罗志恒指出，随着房地产政策持续优化调整，当前房地产市场已出现结构性回暖信号。一线城市房价止跌回稳。但全国房价“止跌回稳”以及从房价传导至房地产投资的稳定仍然任重道远，房地产企业的信用风险仍未有效化解。

罗志恒表示，未来房地产政策可从以下三方面加以完善优化：一是加快解除非必要的限制性措施，让商品房回归市场化配置，主要是北京和上海。

二是研究探索中央层面成立“房地产稳定基金”，加快推进保交房、收储存量房、收购房企存量土地等工作，保障民生、缓解房企流动性压力，解决当前地方政府稳楼市能力不足的问题。建议增发国债，探索中央层面成立“房地产稳定基金”，预计2万亿-3万亿，专项用于保交房、收储等工作，以坚定不移的决心并释放强烈的信号推动房地产市场止跌回稳。

三是引导鼓励高品质住宅产品开发，以优质供给满足居民合理需求。

统筹：南都·湾财社记者 邱墨山
采写：南都·湾财社记者 吴鸿森 邱墨山 赵元 刘常源