AI立法需设计动态监管制度 使治理充分适应产业特点

2月10日，法国巴黎大皇宫，人工智能行动峰会现场。 新华社发

“建立并完善符合我国人工智能发展需求的敏捷治理体系，保持政策灵活性，留足制度发展空间，以保障技术的长远健康发展。”近日，中国工程院院士、鹏城实验室主任高文刊发在《人民日报》上的署名文章中，呼应“构建人工智能科技伦理治理体系”的方向。

对于人工智能，中国秉持技术突破与治理框架双线并进的逻辑，逐步建立健全AI相关法律和规章制度。2023年发布的《全球人工智能治理倡议》，更提出坚持以人为本、智能向善，坚持相互尊重、平等互利等重要路径。据悉，随着人工智能时代的全面来临，我国在敏捷治理，遵循“小切口”的立法思想的基础上，“大部头”立法势在必行，中国的《人工智能法》正在加紧筹备中。

本期“AI新治向”，南都大数据研究院带你一同梳理全球AI立法进程，从法律角度探讨AI治理。

　　AI监管风向

　　美国更希望放松监管保持AI竞争优势 欧盟AI监管框架将更加“有利于创新”

AI风险监管是2024年全球人工智能治理的关键词。AI在服务经济社会发展的同时，也诱发出数据安全、隐私保护、虚假信息传播、劳动力取代、科技伦理挑战等诸多风险。为寻求应对策略，各国根据自身政治体制、经济状况和文化价值，采取了各具特色的AI治理模式，为人工智能立法正是其中重要一环。

过去一年，不少国家在AI立法层面走出了关键一步。2024年5月，全球首部全面规范AI的法规《人工智能法案》在欧盟通过，该法案以风险分类管理为核心，根据AI系统对消费者安全和基本权利的影响，将其划分为不同风险等级，并引入不同的规则来应对。美国在联邦层面尚没有进行类似的横向集中式立法，但也于2023年10月发布“具有里程碑意义的”总统行政命令，要求美国联邦政府各部门和机构制定人工智能活动监管政策，而各州政府则根据具体需求进行立法补充。据全美州立法机关联合会（NCSL）统计，2024年美国至少有45个州提出了近700项AI立法，31个州已通过了决议或颁布了立法。在亚洲，新加坡信息通信媒体发展管理局（IMDA）进一步推出了《生成式AI治理示范框架》，韩国则于12月通过《关于人工智能发展和信赖基础构建的基本法》，为国家AI基础设施建设、高风险AI监管、透明度与伦理原则及境外AI服务商的合规要求提供全面法律基础。

“各国立法均体现出对高风险人工智能的监管倾向，但在具体规则层面又有所不同。”中央财经大学副教授，工信部重点实验室、网络空间国际治理研究基地兼职研究员林洹民表示：“例如，欧盟贯彻风险管理路径，将人工智能分为四个等级分别配置规范，而美国《科罗拉多州人工智能法》仅列举高风险人工智能，并对开发者、使用者等配置义务。”

但在2025年，巴黎AI峰会上的主基调已从前两届峰会上的AI安全转变为AI创新和发展。特朗普政府上台后，美国AI监管政策发生明显转向，前任总统拜登对美国AI发展的监管框架被废除，当下的美国更希望通过放松监管保持在AI领域的竞争优势。美国副总统万斯在峰会演讲中直言：“我今天不是来谈论AI安全的，那是几年前的会议主题，而是来讲AI机遇。”他透露特朗普政府正在制定一份AI行动计划，既能避免过度谨慎的监管体制，又能确保所有美国人都能从这项技术及其变革潜力中受益。

随着AI全球竞争将进入白热化阶段，中国以DeepSeek为代表的AI技术突破，进一步加剧了欧盟各国对中美AI技术产业领先的焦虑。巴黎峰会上，作为东道主的法国总统马克龙阐述了欧洲对人工智能的愿景，提出将会加大AI领域投资，削减新立法和精简繁琐规则。欧盟技术主权事务官员亨娜·维尔库宁虽然在巴黎峰会上仍然强调AI法案的积极意义，但同时也放松口径，主张对AI监管保持一定灵活度，承诺将使欧盟的监管框架更加“有利于创新”。

　　“小切口”立法思路

　　实施敏捷治理，分类分级管理 AI时代“大部头”立法势在必行

中方代表在巴黎AI峰会上重申了2023年提出的《全球人工智能治理倡议》，并表示中国以高度负责的态度参与人工智能全球治理。

一直以来，中国都在以实际行动践行《全球人工智能治理倡议》，坚持安全与发展并重原则。倡议主张，推动建立风险等级测试评估体系，实施敏捷治理，分类分级管理，快速有效响应；逐步建立健全法律和规章制度，保障人工智能研发和应用中的个人隐私与数据安全。

目前，中国已在人工智能和网络数据领域相继出台了多部法律法规。2023年8月15日，我国施行了全球首部专门针对生成式人工智能的法规——《生成式人工智能服务管理暂行办法》。2024年9月14日，国家互联网信息办公室发布了《人工智能生成合成内容标识办法（征求意见稿）》，要求网络信息服务提供者按照强制性国家标准对AI生成的合成内容进行标识。除此之外，我国已有《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律，以及《互联网信息服务算法推荐管理规定》《互联网信息服务深度合成管理规定》等部门规章，初步构建了涵盖政策规划、科技伦理、法律、行政法规、部门规章与技术标准的多层次人工智能治理制度。

在我国现行法律中，尚还缺乏一部统一的、综合性的人工智能法律。目前，已有的《数据安全法》《个人信息保护法》等法律偏向某些特定主题，而关于算法、深度合成及生成式AI的部门规章则主要是针对不同的应用场景。林洹民认为，《生成式人工智能服务管理暂行办法》等既有文本，体现了我国“小切口”的立法思路，即围绕具体问题展开实验性立法，实施敏捷治理。“只是随着人工智能时代的全面来临，‘大部头’立法势在必行。”

早在2017年，国务院发布的《新一代人工智能发展规划》就提出了“三步走”的立法规划：到2020年，部分领域的人工智能伦理规范和政策法规初步建立；到2025年，初步建立人工智能法律法规、伦理规范和政策体系，形成人工智能安全评估和管控能力；到2030年，建成更加完善的人工智能法律法规、伦理规范和政策体系。自2023年开始，国务院已连续两年将人工智能立法列入立法工作计划，2024年全国人大会议期间，有多名代表提出关于制定人工智能法的议案，建议对人工智能发展导致的各类法律问题开展立法研究，适时制定人工智能法。在国务院公布的2024年度立法工作计划中，明确提出“预备提请全国人大常委会审议人工智能法草案”。

AI立法难点

　　促进科技与产业发展的同时 如何切实兼顾安全监管需求

与其他领域立法相比，AI立法的最特殊之处，是需应对未来发展的高度不确定性。AI的发展不仅可能改变法律所涉及的对象和社会关系，还会带来许多种类和严重程度都难以预见的风险。这种不确定性，决定了一部人工智能法无论如何“大而全”都无法涵盖方方面面的问题。对此，联合国高级别人工智能咨询组中方专家、中国政法大学数据法治研究院张凌寒教授在接受媒体采访时表示，我国人工智能立法需要考虑设计具备迭代演化能力的动态监管制度，使治理充分适应产业特点。“对于综合性的《人工智能法》，可以采用‘立总则，留接口’的方式，定位为人工智能治理的提纲挈领制度，确定治理的基本框架和理念，同时为未来的发展和治理预留容量和空间。”

上海交通大学国际与公共事务学院长聘副教授贾开则认为，法律主要是在生产秩序稳定的情况下发挥作用，AI当前还没有形成稳定的生产秩序，因此法律在这种不确定的环境中如何定位和发挥作用，可能比具体的立法条款更为重要。“从这个角度出发，我认为法律面临的新挑战不仅仅是具体的责任条款的调整，更是其在AI时代的整体定位和作用，这需要法律与其他治理工具，包括技术手段和其他治理机制，进行更深度的融合和协调。”

对于人工智能法的定位，林洹民认为，人工智能活动由人工智能研发活动与人工智能应用活动组成，前者体现出鲜明的科学性，后者则以赋能应用为主，具有工具性特征。因此，以人工智能活动为规范对象的人工智能法也应具有双重定位，不仅是应用规范法，还是科技促进法。为此，AI立法不仅要解决技术发展中如数据利用这类的“卡脖子”问题，还需确保人工智能在发展过程中不让人类成为技术的被动接受者，人工智能的使用应以人为本，而不是将人类视为技术的“对象”或“工具”。这也意味着，为AI立法的另一个难题，是如何在促进科技与产业发展的同时，切实兼顾安全监管需求，美欧对AI监管态度的分歧与改变进一步印证了这一点。对此，林洹民强调：“科技研发与应用有自身的规律，法律系统在规范科技活动时，切忌过分干涉科研自由。”

为AI立法，不仅是为了应对技术带来的风险，更是在争夺全球AI治理的主导权。随着人工智能成为全球竞争的关键领域，立法不仅涉及技术安全和伦理问题，还关系到全球AI规则和标准的制定。随着我国AI产业的快速发展，中国的人工智能治理主张，将会成为未来全球人工智能治理框架的重要组成部分。

巴黎AI峰会闭幕当天，包括中国在内的多个国家和国际组织共同签署了《关于发展包容、可持续的人工智能造福人类与地球的声明》，承诺推动“透明、伦理、安全、普惠”的AI技术发展。中国在会上提出“以发展促治理、以合作破壁垒”的全球AI治理路径，赢得与会者广泛共鸣。中国外交部原副部长傅莹在巴黎峰会上表示，AI全球治理应超越地缘政治干扰，中方愿与国际社会携手，共同促进AI安全发展。

全球各经济体加紧探索为AI立法

2023/03

英国提出基于5项原则的AI监管框架 发布《促进创新的人工智能监管方法》

2023/08

中国施行全球首部生成式AI专门法规《生成式人工智能服务管理暂行办法》开始施行

2023/10

美国确立AI治理目标和原则 发布《关于安全，可靠和值得信赖的人工智能的行政命令》

2024/05

新加坡细化生成式AI的伦理和安全标准 发布《生成式人工智能治理模型框架》

2024/08

欧盟全球首部综合性AI治理法案开始生效《人工智能法案》对Al系统进行分类，并根据风险等级制定相应监管要求

2024/12

韩国国会通过全球第二部综合性AI立法《AI基本法》构建综合治理体系，重视高风险AI监管与深度伪造等伦理问题

数据来源：斯坦福大学《2024人工智能指数报告》、中国信通院《人工智能发展报告（2024年）》、媒体公开报道等

策划：王卫国 邹莹

统筹：张纯 张雨亭

采写：南都见习记者 陈袁

制图：欧阳静