社保改革要促进公平缩小差距

“针对我国社会保障制度在城乡之间、地区之间、不同群体之间差距偏大的事实，进一步全面深化社会保障改革必须要用公平的标尺来检验。”中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成说。

这段发言出自近期举行的第十一届全国社会保障学术大会。近年来，公众对社保待遇的讨论愈发增多，随着个人养老金、延迟退休等政策发出以及社会就业、人口形势变化，社保政策亟待跟进调整。而此次学术会议上，多位与会专家都谈到几个共同的改革关键词：更可持续、更有效率，以及更公平。

不足

　　制度与身份相挂钩，呼唤更公平社保　

近期多家外卖平台宣布为全职及稳定兼职骑手缴纳社保引起讨论。围绕骑手社保缺失的争论已经持续多年，随着灵活就业人数快速增加，讨论参保难、待遇低等问题的声量愈发增大。疑问背后指向中国社保体系尚未完全解决的一个不足：制度与身份相挂钩。

国内的社会保险由多项制度组成，包括养老、医疗、失业、工伤、生育等几大类。人社部副部长李忠在发言时谈到，目前单位就业人员已基本纳入社会保障覆盖范围，一部分农民工、灵活就业人员、新业态从业人员由于劳动关系不明确，工作方式灵活，收入不稳定等原因，难以直接参加传统的以单位为依托的社会保险制度，漏保、脱保、断保问题比较突出。

除了参保困难、复杂，“身份”差异导致的另一个现象是“待遇差距”。以基本养老保险为例。其分为城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险。前者有着更高的缴费基数，也意味着更高的养老金待遇。后者随着费率低，养老金待遇也更低。很长时间里，是否有正规的城镇就业成为影响参保选择的关键因素。这也意味着，不同身份的群体——公务员、普通职工、低收入者、农民等，养老金待遇也差异巨大。

西南财经大学的一项测算显示，城镇地区，养老金使基尼系数下降的幅度从2012年的12.18%上升至2020年的21.66%，但农村地区养老金对收入差距的影响非常小，至2020年也仅使基尼系数下降5. 77%，主要原因是目前农村养老金水平太低，影响力有限。“这一结果也表明，提高农村养老金待遇对于实现共同富裕帮助会非常大。”作者写道。

某种程度上，这种情况与社保制度“帮助弱者”的初衷并不相符。“人类开启现代化进程以来，从德国首创现代社会保障制度来矫治资本主义私有制下的血腥治理，到美国利用社会保障制度修复自由市场失灵带来的重大制度性危机，再到英国率先建立福利国家。我们看到的是，社会保障在这些现代化国家都是增进其国家认同、促进社会平等、实现国家治理体系现代化的国家层级重大制度安排。”郑功成说。

第十一届全国人大常委会副委员长、中国社会保障学会名誉会长华建敏也在发言中谈道，当前社会保障再分配效果不足，有待进一步深化改革。当下需要通过理论创新回应以什么标准保基本？如何实现广覆盖？统筹机制如何适应社会发展等问题。

　　衡量

　　改革措施是否促进公平缩小差距　　

未来的社会保障制度改革需要走向何方？在郑功成看来，当前制度安排国家意识不强、地方利益过大，针对社会保障制度在城乡之间、地区之间、不同群体之间差距偏大的事实，进一步全面深化社会保障改革必须要用公平的标尺来检验。

“哪些改革措施促进了公平、缩小了差距，哪些改革措施或新政策固化了阶层利益甚至扩大了差距，是衡量政策优劣的试金石，也是评估未来风险的根本要素。”他说。

南开大学教授关信平也提到了公平性的问题。他在一场分论坛上谈道，社会保障制度改革的基本方向应聚焦于提高公平性、完善覆盖面和适当提高保障水平。具体而言，养老保险需解决待遇不均衡和居民养老保险水平低的问题；生育保险和长期护理保险应扩大覆盖面；社会救助需提高标准并扩大低收入家庭受益范围；残疾人两项补贴也应进一步扩大受益面。

中国社会保障学会副会长、浙江大学教授何文炯认为，社保“职工一套制度，其他社会层面一套制度”的情况，应逐步改变。他认为，应当区分哪些社保待遇是全民的，哪些是专门提供给劳动者的，进而重构社保体系。另一个关键问题是待遇保障标准要适度。“待遇不适度、不适当，我们筹资就很难，我们现在有些人群待遇就太高了，导致企业的负担太重，事业单位财政负担很重，而且导致不平等。”

调整不同制度的结构，一直是学界呼吁的目标。较之具体的政策举措，多位发言嘉宾也强调，当下需要凝聚改革共识。“这样才能够形成合力，才能够各层次有序调整和稳步推进，也才能均衡政府、社会经济组织、个人和家庭相互的保障责任。”中国社会保险学会会长胡晓义说，“这个结构问题不限于增量的调整，极大可能是要从存量结构，而且还涉及到监管体制和优化的问题。”

谈及制度改革，李忠认为，中国形成了统账结合的基本制度模式和合理的待遇确定机制，较好地体现了国家、单位、个人三方共担，权利与义务相对应，公平与效率相结合的原则。对于经过多年实践检验、符合中国国情、得到社会广泛认可的基本制度，要在推动基本制度稳定定型，充分发挥稳定社会预期作用的基础上，根据人口老龄化、就业方式多样化等最新发展趋势，稳步推进相关改革。

谋划

　　制定国家社保储备基金投放规则　　

随着人口流动、年龄结构等变化，一些地区养老、医疗等社保项目的支付压力愈发增大，而另一些地区则有不少资金“沉积”。一直以来，学界都呼吁提高社保基金的统筹层次。

去年11月，中国社会保障学会发布《中华人民共和国社会保险法》实施情况评估报告时就谈及，当前各项社会保险基金都有大量结余，贬值和投资风险巨大。对于现收现付型社会保险制度，如此巨额规模的累计结余属严重偏多，我国的每一项社会保险制度都堪称世界上“最有钱”的制度，但因个人账户的存在和地区分割统筹，致使无法集中统筹使用。

何文炯表示，当前多项社保制度采用分类保障、地方分治的模式，不仅导致了待遇差，也导致了筹资成本差异。未来应统一社保各项目的筹资规则，尤其是确定社保缴费基数、缴费比例的方法，均衡各地成本。通过制度整合，实现社会保障资金在更大范围的互动性，尤其城乡之间、职工与居民之间、高收入者与低收入者之间互助。此外，还要建立更高层级的资金调剂机制，增强地区之间的互助性。

郑功成表示，改革社保制度需要国家层级与中央政府发力。应当正视地区碎片化对制度公正与效率的双重减损，将强化国家层级和中央政府的责任与权威摆到进一步全面深化改革的首要位置，真正体现出全国一盘棋、集中力量办大事的制度优势。这其中就需要统一调配资源，“如医保制度就需要建立中央调剂金来保障落后地区群众享受基本医疗服务。”

而考虑到老龄化程度加深，社保资金给付压力逐渐增大，也有专家认为，当下应提前谋划相关政策和资金资源。

“我们现在老龄化高峰已经临近了，”胡晓义说，“战略储备基金多年来都处于收储期，这个过程可能快要结束了，我们会面临一个运行的拐点，即处于有进有出的开仓放粮期。”他引用了全国社保基金条例，其中明确，该基金是国家社会保障储备基金，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。

在他看来，预判未来十年的趋势，应该精准预判拐点出现的时间，准备开仓放粮。在此之前，寻求更多的财务资源，加大战略储备，增厚家底。他强调，当前已经到了制定全国社保基金投放规则的时候，现在需要不断完善，未来才能从容不迫、有据有序使用战略储备金。“它是社会保险领域的重大改革议题。”他说。

采写：南都记者 宋承翰 发自北京

制图：史明磊（元宝AI）