广东数据要素市场化改革进入制度构建阶段，多点创新表现在哪

数据向新力之广东创新

数据已成为驱动经济社会高质量发展的新引擎，从智慧城市到产业升级，从政务服务到民生改善，数据的向新力正深刻重塑生产生活方式。2025年是“十四五”规划收官之年，数据要素市场化改革深入推进、算力基建加速布局、数字产业集群崛起，数据赋能千行百业呈现无限可能。南都大数据研究院以此为契机，推出数据向新力系列报道，聚焦数据赋能实践与探索，揭示数字化转型背后的创新力量与发展机遇。第三期，我们关注广东数据要素市场建设立下的那些flag进度以及实践创新。

数字政府建设由“加快”迈向为“深化”，公共数据管理由“加强开发利用”转向“健全授权运营管理机制”……2025年广东省政府工作报告中对数据要素市场改革表述转变，明确深入实施“湾区通”工程，培育一体化数据市场等，勾勒出更具象化的改革路线图。

这一转变，基于去年广东数据要素市场建设的持续推进。广东政数领域2024年初公布了加快数据要素基础制度体系建设等任务，立下10项重点工作flag。这些重点工作进度如何，有哪些创新？南都大数据研究院带您复盘。

广东版“数据二十条”展现多点创新

近年来，广东在全国率先启动数字政府建设，省级政府一体化政务服务能力连续位居全国第一，为全国数字政府建设探索出广东样本。2024年1月1日，全国首部突出数字化提升政务服务效能的省级地方性法规——《广东省政务服务数字化条例》开始施行。

这部条例创下多项全国“首个”：首次从制度设计上规范明确政务服务数据管理机构与政务服务机构开展政务服务工作中的职权分工；在全国率先以数字化为主线，为政务服务全过程数字化打下坚实基础；首次明确政务服务机构在政务服务工作中的数据采集使用原则和共享机制责任；首次对法律、法规和规章没有明确受理程序的政务服务事项受理程序进行规范，填补相应制度空白；首次以立法形式明确政务服务线上线下融合发展，等等。

在2024年广东省政府工作报告中提到重点抓好十二个方面，关于“深化重点领域改革攻坚，持续建设市场化法治化国际化一流营商环境，进一步激发高质量发展的动力活力”中明确要深化数据资源“一网共享”，加强公共数据开发利用，完善数据流通交易管理机制，推动制定数据条例。做强广州、深圳数据交易所，布局数据要素集聚发展区，建设湾区数据要素市场。

2024年6月份，广东版“数据二十条”（《关于构建数据基础制度推进数据要素市场高质量发展的实施意见》）发布，这是广东为促进数据作为新型生产要素的流通使用，推动数字经济创新发展而制定的重要政策文件，旨在构建一套适应新时代要求的数据基础制度体系，为全国数据要素市场健康发展提供可复制、可推广的经验。梳理发现，广东版“数据二十条”不仅在理论上进行大胆探索，还在多方面展现创新，采取一系列切实可行举措，促进数据与实体经济的深度融合。数据产权制度建设方面，探索建立结构性分置的数据产权机制，明确公共数据、企业数据和个人信息数据的确权授权机制。通过民事商事合同、行政协议约定和资产登记等方式，尝试解决数据产权问题，这是对传统产权理论的重大突破。

同时，明确提出构建结构合理、运行顺畅的数据要素市场体系，包括一级、二级市场的建设，促进数据资源的高效配置。探索构建数据要素价值评估与统计核算规则，将数据要素价值纳入国民经济核算体系，扩大统计核算试点范围。广东版“数据二十条”特别提到要培育一批专业的数据经纪人、数据商以及第三方专业服务机构，如数据托管、融合增值、数据抵押等服务提供商，丰富数据要素市场生态体系。探索“政府管理+企业运营”的公共数据运营新模式，成立专门的公共数据运营机构，制定相应运营管理规则，既保证公共数据的安全性公益性，又提高数据利用的灵活性和效率。研究制定数据要素价值评估指南，为数据交易提供价值依据，也为后续的数据资产化运作奠定基础。尤其在聚力打造具有国际影响力“湾区模式”上，支持南沙等地区试点跨境数据流动安全管理，加强与港澳相关部门的数据流通合作，在科研数据互联互通方面，有助于形成区域协同联动的数据共享机制。

2024年、2025年广东省政府工作报告中关于政数领域相关表述对比。

数据要素市场化改革进入制度构建阶段

在华南师范大学特聘研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕看来，2024年10月8日发布的《广东省数据条例（草案征求意见稿）》是“数据二十条”之后一个重要版本，已经进入到数据市场2.0阶段，或是地方数据立法第二阶段高潮，数据交易、公共数据授权运营等具体到制度层面，数字空间、数据空间、块数据等具体条文凸显条例的务实性，也是数据要素市场化改革从方向探索深化进入制度构建阶段的体现。

广东省数据条例草案很多内容与广东版“数据二十条”相互匹配，与部分已出台的省级数据条例相比在数据交易、数据登记等方面都有新的体现。具体而言，明确建立数据权益登记制度，更具实操性，包括鼓励自然人、法人和非法人组织在流通交易前在省依法设立的登记机构对数据进行合规性审查，并对数据的持有、使用、经营等权益进行登记。经登记机构审查后获取的登记证书，可以作为数据流通交易、数据资源会计处理、数据要素型企业认定、融资担保、争议仲裁的初步依据。同时，提出数据资源管理和数据要素市场发展应当遵循政府引导、市场主导、系统推进、创新引领、包容审慎、安全有序的原则，而且在省级层面立法明确授权主体多元化，表明对公共数据授权运营的开放态度。

其实，在《数字广东建设2024年工作要点》中明确要求完善数据要素法规制度体系、强化数据资源开发利用、推进数据要素流通市场建设以及丰富数据要素场景应用。具体而言，推进数据基础制度建设，加快研究起草《广东省数据条例》，完善数据流通交易管理制度规范、公共数据授权和运营管理机制，编制公共数据资源开发利用实施意见及配套工作方案，建立数据交易场所监管机制、健全数据确权授权机制，深化“块数据”应用试点，完善省数据资产登记合规委员会运作机制，建立省公共数据运营管理机制等。随着“数据要素×”行动计划的实施，广东还聚焦重点行业和领域，挖掘典型数据要素应用场景。在全国“数据要素×”大赛总决赛中广东15个项目获奖，包括一等奖2个、二等奖5个、三等奖6个，技术创新奖、商业价值奖各1个。此外，广东省政务服务和数据管理局发布广东省“数据要素×”120个典型案例。

要打造国家级数交所仍需错位互补

值得一提的是，在数据流通交易方面，广东致力于统筹构建规范高效的数据交易场所，打造多层次数据要素市场交易体系，推动区域性、行业性数据流通使用，推动广州、深圳数据交易所完善体系架构，推动广州、深圳数据交易所建立合作机制，加强与省外数据交易场所、平台合作，实现数据产品“一所挂牌，多地同步发布、同步展示、同步交易”。

广州数据交易所2022年9月30日成立以来，积极探索数据要素赋能实体经济发展路径，走进田间地头、深入车间产线，创新场景做实交易产品、构建规则保障合规体系、多维融合做广交易生态、聚力创新做好平台建设、全面布局做大交易规模。截至2024年12月底，注册会员超3400家，覆盖全国32个省级行政区（含新疆生产建设兵团），累计进场标的超3000项，交易超13000笔。

广州数据交易所推动“一所多基地多平台”体系落地实施，已建成13家数据交易服务基地、3家服务专区及多个联合共创中心，推动百亿级规模实体经济高质量发展。按照“横向到地市、纵向到行业”的服务宗旨，积极构建多层次数据要素市场建设新模式，建设行业数据空间，已建成陶瓷、能源、农业和低空行业数据空间，推动产业数据价值释放，推进场内场外融合发展。加快公共数据与社会数据融合，孵化系列高质量数据产品，已落地覆盖全省14个地市18个领域的近百款公共数据产品，并推动实现场内全流程交易闭环。

深圳数据交易所2022年11月15日正式揭牌，截至2024年底累计完成交易规模、跨境交易量均为全国第一。上市标的2932个，涉及294类应用场景，首发超1500余个垂直行业多模态算料集，已经在全国布局67家数据要素服务工作站，覆盖25个省级行政区、50个城市。

深圳数据交易所总经理古亮表示，深数所已建成数据交易商业化服务平台、数据产权登记服务平台，并积极落实国家数据基础设施建设指引，正在组织建设国家数据流通利用基础设施（深圳枢纽），计划用两年协同各有关单位和企业组建联合工作小组共同推进基础设施试点建设工作，打造一套完善的数据流通利用体系。在全国率先探索数据增信贷款、数据信托、数据保险等形式的数据资产化实现路径，建立内外结合、专家委员会为主的合规审核机制，围绕登记、定价、撮合、交付等环节，制定12项管理制度、27项规则指引、9项技术规范和13项标准，创新设立动态合规体系并联合监管机构共同推动合规制度建设。率先开展探索跨境数据交易，包括建立跨境数据流通交易机制、落地国内首单场内跨境数据交易、引入“信用+合规”评估体系等，并开展数据跨境公益安全评估服务，推动数据跨境流动，助力数字经济的高质量发展。

北京市社会科学院研究员，数据资产化研究院执行院长王鹏此前撰文分析，“京沪广深贵”五大数据交易所风格不同，特色各异，广数所聚焦实体经济赋能产业转型，深数所提升全链条服务能力引领交易规模。要想摘得国家级数据交易所桂冠，需要积极借鉴其他数据交易所优势资源、成功模式，错位互补，不断完善制度设计、创新服务模式，为数据交易流通提供更加安全可靠的环境。

广东公共数据授权运营区市试点先行

2024年7月份，南都大数据研究院推出“公共数据授权运营”观察系列报道，通过政策观察、产品交易、场景需求、定价机制、授权模式等5个篇章展开案例剖析，探讨实践创新。当时，在广东，无论省级还是广州、深圳等市级层面，均没有公共数据授权运营专门管理办法或者实施细则。

在广州市数据要素市场化配置改革成果发布会上，广州市政务服务和数据管理局代表广州市政府与广州数字科技集团有限公司签订相关协议，由广州数据集团有限公司承接广州市公共数据运营，而且正式上线广州公共数据运营平台，发布37款公共数据产品。广州市政务服务和数据管理局相关负责人透露，广州市公共数据授权运营管理暂行办法进入征求公众意见阶段，作为授权运营试点工作期间的操作手册，规范全市公共数据运营体系中各职能部门、运营机构的职责以及运营工作基本规范。

而且，在运营机制方面，广州市实行整体授权、统一运营的公共数据授权运营模式。首创公共数据授权运营“运商分离”模式，承担公共数据运营工作的机构不参与数据产品开发，数据产品经营权100%归属于数据商，避免出现利用运营优势参与数据产品经营而导致市场竞争不公平的问题，培育公平竞争、多方参与、收益共享的公共数据开发利用生态。

2024年12月9日，广州市政务服务和数据管理局在官网正式发布《广州市公共数据授权运营管理暂行办法》，通过明确公共数据授权运营的核心规则、具体操作流程，为数据要素市场提供制度保障。不仅是广州在数据治理领域的重大突破，也是构建现代化数据治理体系重要一步，对于激发数据要素潜力、促进数字经济健康发展有着不可忽视的作用。十多天之后，深圳市光明区政务服务和数据管理局印发《光明区公共数据授权运营管理暂行办法》，早在去年初，《福田区公共数据授权运营暂行管理办法》就已公布，率先出台全国首个区县级公共数据授权运营管理办法。

其实，《深圳市公共数据授权运营试点工作方案》《深圳市公共数据授权运营试点管理办法》正在制定，《惠州市公共数据授权运营暂行管理规范 （征求意见稿）》已完成社会公众征求意见，《肇庆市公共数据授权运营管理办法（试行）》进入司法部门合法性审查阶段，全省多个地市开始全力探索公共数据授权运营，组织行业主管部门、区和企业深入推进授权运营试点工作开展。《广东省数据条例（草案征求意见稿）》明确提出建立公共数据授权运营机制，建立广东省公共数据平台，作为依托政务云实施全省公共数据归集、整合、共享、交换、开放的统一基础设施，实现公共数据资源汇聚、共享、开放和开发利用。

华南师范大学法学院研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕此前分析，“运商分离”可以防止运营机构既做裁判员又做运动员，才能更好地服务数据商，最终形成一个开放、公平、共享、健康的公共数据授权运营的生态。广州实现这样突破非常不容易，其他地方也有各种专项论证，但只有广州把这一步踏出来了，非常具有开创性。

出品：南都大数据研究院

统筹：邹莹 凌慧珊

研究员：袁炯贤 设计：林泳希 张许君