公共数据授权运营区域实践：至少29地上线平台，成效几何？

数据向新力之地方实践

数据已成为驱动经济社会高质量发展的新引擎，从智慧城市到产业升级，从政务服务到民生改善，数据的向新力正深刻重塑生产生活方式。2025年是“十四五”规划收官之年，数据要素市场化改革深入推进、算力基建加速布局、数字产业集群崛起，数据赋能千行百业呈现无限可能。南都大数据研究院以此为契机，推出数据向新力系列报道，聚焦数据赋能实践与探索，揭示数字化转型背后的创新力量与发展机遇。第二期,我们聚焦全国各地如何紧随国家数据局节奏，推动数据要素市场化配置改革，包括出台公共数据授权运营专门政策文件、上线公共数据授权运营平台等，促进业态创新、数实融合。

数字经济蓬勃发展，数据要素标准化、规范化建设加速，为数据要素共享开放、流通交易、授权运营等提供更好保障。随着国家数据局挂牌以来一系列政策“组合拳”，全国各地紧随节奏，积极推动数据要素市场化配置改革。梳理可见，2024年以来已有25个省份相继成立或者挂牌省级数据局，统筹协调当地数字政府、数字经济以及数字社会发展建设，至少39地公开发布公共数据授权运营政策文件，至少29地上线公共数据授权运营平台，基础设施建设运营持续升级，专家预测今年平台数据产品将迎来井喷式发展。

省级数据局集中挂牌统筹数据开发利用

在国家数据局示范效应下，多个省份迅速反应，纷纷成立或挂牌省级数据局。南都大数据研究院梳理发现，自从国家数据局2023年10月25日挂牌成立以来，已有25个省份建立省级数据局。这一波热潮集中在2024年1月，江苏、上海、四川等19个省份在此期间完成了挂牌。其中，多数省份直接以“数据局”命名，如江苏省数据局、海南省数据局等；北京、内蒙古、广东等3个省级数据管理机构命名突出“政务服务”“数据管理”，依次为北京市政务服务和数据管理局、内蒙古自治区政务服务与数据管理局以及广东省政务服务和数据管理局；江西省数据局、陕西省数据和政务服务局、西藏自治区数据管理局在2024年2月份挂牌，安徽数据资源管理局、福建省数据管理局等命名则更突出“数据资源管理”。

大数据管理局等专职机构的设立，表明各方充分认识到数据的重要性。随着数据管理体制改革的深入推进，全国各地对探索数据要素市场建设有了更为清晰的统筹规划，在机构、职能等配置与国家数据局上下衔接，推动各地大数据发展工作，为国家数据局探索实践创新经验。梳理各省份数据局隶属关系可见，主要分为两类：一是隶属于发改委，单独设立机构，例如2024年1月15日在昆明揭牌成立的云南省数据局，是云南省人民政府部门管理机构，由云南省发展和改革委员会管理；2024年1月21日挂牌成立的福建省数据管理局，作为福建省政府部门管理机构，由福建省发展和改革委员会负责管理。二是作为省级政府组成部门、直属机构，或者由省级政府办公厅管理，例如2024年6月12日揭牌的安徽省数据资源管理局作为省政府直属机构，保留省政务服务管理局牌子。在行政级别方面，目前31个省份数据管理机构中，除了北京市政务服务和数据管理局是正局级，64.5%属于正厅级，32.3%属于副厅级。

此前，中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员马亮接受南都采访时提到，国家数据局是隶属于国家发展改革委的副部级机构，在国家层面这样设立有其考虑，但地方层面不应严格要求“上下对齐”，毕竟数据管理职能会存在层级差异。不过，南都大数据研究院梳理发现，江苏、四川、福建、宁夏、黑龙江、江西、山西、海南等多个省份在数据局局长人选安排上，选择在任发展改革委相关领导。例如江苏省数据局党组书记、局长沈剑荣担任江苏省发展和改革委员会党组书记、主任；四川省数据局局长（兼），省大数据中心党组书记、主任顾红松兼任四川省发展和改革委员会副主任；福建省数据管理局局长郭文忠担任福建省发展和改革委员会党组成员。

国家数据局2023年10月25日挂牌以来，已有25个省份建立省级数据局。

粤京沪数据要素市场化推进表现出色

数据作为新型生产要素具有推动经济社会发展的乘数效应，是发展新质生产力的关键力量。2024年以来，各省市积极出台配套文件落实相关决策部署，抢抓数据要素市场发展机遇。中国人民大学信息资源管理学院发布《数据要素市场化推进力指数研究报告（2023）》提到，从全国数据要素市场化推进来看，前十名依次是广东、北京、上海、浙江、山东、福建、贵州、四川、重庆和江苏。

广东省在数据要素市场化的探索中走在了前列。2024年广东省政府工作报告明确“推进粤港澳大湾区国家枢纽节点韶关数据中心集群建设”“加强公共数据开发利用，完善数据流通交易管理机制，推动制定数据条例”“做强广州、深圳数据交易所，布局数据要素集聚发展区，建设湾区数据要素市场”等。2024年，广东印发《关于构建数据基础制度推进数据要素市场高质量发展的实施意见》，提出打造数据要素市场“湾区模式”，还发布《广东省数据条例（草案征求意见稿）》，在数据权益登记、算力资源供给、数据资产化创新等方面较其他省份数据条例有所创新，注重数据实践应用与效果评估。

作为粤港澳大湾区唯一数据中心集聚区，韶关数据中心集群是“东数西算”工程的10大集群之一。2024年12月18日，腾讯投资50亿元建设的腾讯粤港澳大湾区（韶关）智算中心项目动工，目前韶关数据中心集群已引进数据中心项目22个，总投资621亿元。广东明确布局3—5个数据要素发展集聚区，目前广州、深圳、韶关、惠州等地已在试点建设。

相比广东，2024年北京市政府工作报告提出“大力建设数据基础制度先行区，开展数据资产入表、数据跨境便利化服务等综合改革试点”“推动算力中心、数据训练基地、国家区块链枢纽节点等一批重大项目落地”“探索完善数据交易规范，提升北京国际大数据交易所运营能力”等。2024年11月10日，北京数据基础制度先行区正式启动，并发布《北京数据基础制度先行区创建方案》，明确数据先行区总体目标，到2025年基本形成北京数据基础制度先行区框架体系，汇聚高价值数据资产总量达80PB，数据交易额达到50亿元，数据产业规模超过500亿元。

北京还发布“数据要素×”三年实施方案，加快推进数据汇聚共享和场景应用，赋能首都高质量发展，而且高度重视数据跨境流动工作，将跨境便利化改革列入2024年市政府工作报告和多个专项工作计划规划，从畅通数据合规出境通道、细化服务举措、优化监管措施、强化保障措施等四个方面提出18项具体措施。

上海市则在数据知识产权试点、新型基础设施建设、数据跨境流动管理措施的推进上展现出了强劲的动力。2024年上海市政府工作报告要求“深入推进数据知识产权试点，推进智能算力集群、浦江数链城市区块链、数据交易链等新型基础设施建设”“加快推进实施数据跨境流动的管理措施，加快建设国际数据经济产业园”“探索建立数据流通交易等制度和标准规范”等。2024年，上海不仅发布全球首个数据交易所交易规则体系，还联合合作伙伴集中发布十项建设成果，包括数据资产交易市场制度体系、数据流通交易标准体系框架、场内数据交易保险产品、数据资产交易市场U235框架等多项首创成果，参与起草《ITU CxO会议宣言》推动全球数据跨境流动便利化。2024年11月8日，上海市知识产权局、上海市数据局联合制定《上海市数据产品知识产权登记存证暂行办法》，开展数据知识产权登记存证试点。

2024年以来全国至少39地公开发布公共数据授权运营专属政策文件。

去年来至少39地发布公共数据授权运营文件

作为数据要素产业以及数字经济发展重要拼图，公共数据授权运营肩负着盘活数据要素、释放产业价值的重任，而政策手段是有力的驱动“门径”。南都大数据研究院梳理发现，2024年全国至少39地公开发布公共数据授权运营专属政策文件，包括江苏、贵州、湖北、山东等7个省级文件，广州、肇庆、盐城、南京、沈阳、肇庆、惠州、呼和浩特市等24个地市级文件，以及等深圳福田区、光明区，丽水云和县、缙云县、江山市等8个区县级文件。

其实，随着2022年12月“数据二十条”发布，明确要求探索制定保障权益、合规使用的公共数据授权运营制度，推进实施公共数据确权授权机制等，公共数据授权运营专属政策文件不断涌现。梳理发现，2024年发布的39份公共数据授权运营专属政策文件中，管理办法、暂行办法（包括暂行管理办法）占比为60.5%，如《广州市公共数据授权运营管理暂行办法》《天津市公共数据授权运营试点管理暂行办法》等，其次为实施细则或方案，如《金华市公共数据授权运营实施细则（试行）》《银川市公共数据授权运营试点实施方案（2024—2025年）（试行）》等。其中，有8份仍为公开征求意见稿，涉及湖北、山东、山西、甘肃、苏州、肇庆、盐城、惠州。

在复旦大学国际关系与公共事务学院教授、数字与移动治理实验室主任郑磊看来，授权运营是解决高价值公共数据供给问题的有效途径，是数据治理中的关键环节。公共数据授权运营就像“温酒”过程，即数据本身不直接流向市场，而是通过中介运营机构进行加工后再提供数据产品或服务。

运营平台数据产品今年或迎井喷式发展

在2024年10月10日国新办新闻发布会上，国家数据局局长刘烈宏透露目前各地数据管理机构陆续到位，大部分省（区、市）配套建设了数据发展促进中心，省市两级已有111个地方组建了数据集团，进一步理顺数据管理、资源整合和开发利用的关系。

南都大数据研究院梳理显示，数据集团作为公共数据授权运营主体，承担平台建设运营、数据加工处理、数据产品提供等工作。目前，全国至少29地上线公共数据授权运营平台，基础设施建设运营持续升级。北京金融公共数据专区京云征信平台整合北京市27个委办局海量企业信用权威数据，为客户提供种类齐全、质量可靠、独有权威的数据接口服务，实现市场主体全覆盖；河南省公共数据运营服务平台提供各类跨行业多领域的标准数据产品与定制化需求开发服务，满足不同数据使用场景，目前可实现财税金融、医疗卫生、交通运输、教育文化等20个行业公共数据产品开发、供需对接、社会化应用和市场化流通等。

不过，东营、肇庆、惠州、长沙等多地公共数据授权运营平台没有公开具体网址，而已经公开网址的平台中多数仍处在起步阶段，没有太多“硬核”内容，例如截至2025年1月8日，德州市公共数据授权运营平台数据产品只有8个，盐城市公共数据运营平台数据产品只有7个，有些还标注“测试”，无实质内容；厦门公共数据融合开发平台虽然有37家入驻开发主体，但发布的场景数只有1个，沈阳市公共数据授权运营平台目前数据资源、数据产品、数据需求等均显示为零等。

不少省市在原有数据开放平台加设“授权运营”栏目，期待打造数据要素价值共创平台，实现数据要素流通高效供给、合规交易，推动公共数据、企业数据与社会数据资源化、资产化、价值化。例如贵州省政府数据开放平台将“公共数据授权运营”设为特色专区，苏州市公共数据开放平台设有“授权运营”专栏。

为何多数公共数据授权运营平台活跃度不高？华南师范大学法学院研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕分析，这主要归因于两大因素。首先，过往公共数据授权运营主要集中在金融领域，其上下游链条相对明确，许多银行倾向于直接联系数据产品供应方，而非通过公共数据授权运营平台，这导致平台的使用频率不高。其次，早期运营平台上的数据产品多呈形式化，主要是将已存在的数据产品简单汇总至平台。加之当前许多平台尚处于初创阶段，尚未推出成熟的数据产品，因此活跃度有限。

在马颜昕看来，随着平台的逐步成熟和完善，预计2025年平台上的数据产品将迎来井喷式发展。因此，当前无需过分强调激活平台，因为已有大量企业积极参与其中。去年数据产品数量不多，更多由于时间因素所致。

事实上，为进一步提升公共数据产品数量和质量，激发企业参与积极性，相关部门已出台一系列新政策。例如《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》等文件发布，正在为公共数据授权运营提供更加明确的指导和规范。虽然具体实施方案仍在探索中，但可以预见的是，随着政策的逐步完善和市场的不断成熟，数据产品的数量和质量必将得到大幅提升。

出品：南都大数据研究院

统筹：邹莹 凌慧珊

研究员：袁炯贤 设计：林泳希 张许君