修改公共场所定义余波：全国控烟立法长期缺位，引发舆论争议

2024年末， 国务院发文修改了《公共场所卫生管理条例》对“公共场所”的定义。这次主要面向卫生和疾控部门的修改，起初并未引发关注。直到演员徐娇在长沙一餐馆，劝阻吸烟被拒，并被当地警察告知“长沙室内抽烟不犯法”，这引起了舆论对全国控烟规定的争论。

不过，有资深控烟人士告诉南都记者，长期以来《公共场所卫生管理条例》及其实施细则， 虽然有控烟相关规定，但因为缺少罚则且位阶不足，本身就对控烟贡献不大。且此次修订公共场所定义，与不同部门间划分管理权限有关，不涉及控烟政策。 解决争议的核心依然在于，出台全国性的控烟立法。

江苏省扬州市控烟志愿者在街头用行为艺术的方式劝市民戒烟。 新华社发

2024年12月，国务院公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定（2024年12月）》，其中《公共场所卫生管理条例》第二条“本条例适用于下列公共场所”第一项修改为：“（一）宾馆、旅店、招待所”。

《公共场所卫生管理条例》（下称《条例》）最早发布于1987年，并历经多轮修订，多次调整条例所适用的公共场所。本轮修订前，条例适用于七大类场所，第一类包括：宾馆、饭馆、旅店、招待所、车马店、咖啡馆、酒吧、茶座。也就是说，本轮修改，删掉了饭馆、车马店、咖啡馆、酒吧、茶座，条例不再适用于这些场所。

《条例》与控烟的关系则相对复杂。《条例》本身并无控烟相关条款，相关规定来自于条例派生的《实施细则》。经国务院授权，原卫生部在2011年发布的“实施细则”明确，室内公共场所禁止吸烟。这意味着， 条例所列举的公共场所内，禁止吸烟。

但作为目前唯一的全国性控烟规定，《实施细则》却有天然不足。

南方都市报长期跟踪报道控烟问题，在各类会议上，条例及其实施细则，鲜少被控烟界引用和讨论。此前以及此次，都有多位控烟人士向南都记者强调，《实施细则》的控烟条款长期处于“空转”状态，鲜有发挥作用。主要原因在于，“实施细则”属于部门规章，其法律位阶不高，且缺少罚则，无法处罚室内吸烟行为。（详见：《重庆控烟条例被质疑涉嫌违法，学者将提请全国人大审查》）

“除了机场、大型商场外，其余大部分场所的禁烟强度不够。尽管《公共场所管理条例》有明文规定，不少城市也发布了禁烟令，但只是贴禁烟标志，并没有专人负责管辖。”一篇来自卫生监督系统的文章说。

北京东城区某餐厅内，一位食客（左）在室内吸烟。 新华社发

顶层规定的缺失，使得国内的控烟工作并不顺利。中国的吸烟率虽然保持下降趋势，但下降速度慢于全球水平。数据显示，中国成人吸烟率从2010年的28.1%下降到2022年的24.1%，12年间下降了4%%，远低于全球中低收入国家下降的平均水平。报告强调，按照这个下降速度，到 2030年成人吸烟率下降到20%难度较大。20%是《健康中国行动》确立的国家控烟目标。

几年前，控烟界曾尝试出台国家层面的控烟条例，但未能成功。此后，业内转向推进地方层面率先出台控烟立法，最成功的案例包括北京、上海等地的控烟条例，很大程度上助力了室内公共场所的控烟工作。中国社会科学院和北京大学最新发表的研究显示，上海在2017年实施公共场所全面禁烟政策后，吸烟率下降2.2个百分点，相当于当前吸烟者数量减少约8.4%。如果全国范围内实施类似上海的全面无烟立法，预计到2035年，中国的国内生产总值（GDP）将增加0.04%至0.07%，该经济增长主要来源于健康效益提升、医疗费用节省以及人力资本提升。

不过，在地方推动控烟立法的做法近些年也频频受挫。《2023中国控烟观察——民间视角》显示，历经各种博弈，2021年重庆出台了专门的控烟法规，但是重庆的控烟法规没有达到全面无烟要求。之后，大连、沈阳、成都、珠海等城市出台的专门控烟法均未达标。

这里所称的全面无烟，指的是业内公认的控烟基础标准，即室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具全面禁烟，以遏制二手烟对他人健康的影响。而前述几个地方控烟立法，均在此方面打了“折扣”，削减了控烟范围，没有实现三类公共场所全面禁止吸烟。新探健康发展研究中心副主任、中国疾控中心控烟办公室原主任姜垣曾在接受南都记者采访时谈到，控烟执法很难直接进入家庭，在很多工作场所实施也存在问题，因此公共场所的全面禁烟尤为重要。“唯一能推动禁烟的就是公共场所，如果还不全面禁烟，立法有什么用？”（详见“《烟草重镇云南的控烟博弈：爱卫条例控烟力度被指“越改越弱”》）

有感于近期舆论对《公共场所卫生管理条例》的讨论，一位资深控烟专家认为，是时候重启全国层面的控烟立法，或在爱国卫生条例等文件中，增加控烟专章。南都记者从近两年与多地卫健、疾控人士的交流中了解到，随着经济、财政压力增大以及政府换届等因素，地方政府推动控烟立法的决心正在减弱，一些地区的控烟立法因此难产，他们也认为，当前需要国家层面率先破题，支持地方卫健和疾控部门的工作。

中国政法大学教授王青斌曾在一次活动上谈到，如果想让爱国卫生立法进入国家立法规划，“最应该发挥作用的是卫健委”。多位专家都表示，国务院常务会定期审议立法文件，但每年会期有限，各部委最重视的立法文件才有机会推动尽快上会审议。前述资深专家也强调，希望国家卫健委，推进控烟立法相关工作，以回应舆论期待。

采写：南都记者 宋承翰 发自北京