国办1号文聚焦政府投资基金！鼓励降低或取消返投比例

近日，国务院办公厅以2025年1号文印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。南都湾财社记者注意到，该《指导意见》聚焦政府投资基金定位、分级分类管理机制、权责与风险容错机制等行业关注焦点。

《指导意见》明确提出要防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。明确提出容忍正常投资风险，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。明确设立政府投资基金不以招商引资为目的，鼓励降低或取消返投比例。

明确政府投资基金定位 提出具有跨周期和逆周期调节作用

《指导意见》开篇就对于政府投资基金的定义进行了明确，政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。

从政策全文可以看出，多处强调明确政府投资引导和政策性定位，要与社会资本有所区分。

《指导意见》明确，政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。

在产业投资基金方面，要在产业发展方面发挥引领带动作用，重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目，推动提升产业链供应链韧性和安全水平，打造具有国际竞争力的产业集群。在创业投资方面，要围绕发展新质生产力，支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技，推动加快实现高水平科技自立自强。

《指导意见》也专门明确要在政府投资基金发展壮大长期资本、耐心资本。合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资。在需要长期布局的领域，可采取接续投资方式，确保投资延续性。南都湾财社记者注意到，这是首次在相关政策文件中提出政府投资基金的跨周期和逆周期调节作用。

明确不以招商引资为目的 鼓励降低或取消返投比例

近年来，各地纷纷成立政府投资基金，从基金投向来看有不少重合之处，也由此引发行业对于政府引导基金投向同质化问题的关注。在《指导意见》“加强统筹，整合优化布局”部分，政策强调省级政府要因地制宜支持优势特色产业发展，鼓励创新创业，制定政府投资基金重点投资领域清单，明确对下级政府设立基金的审批或备案要求，防止重复投资和无序竞争。

《指导意见》指出国家发展改革委要会同行业主管部门充分发挥布局规划和投向指导作用，结合相关产业在全国各地区产能利用情况，引导地方围绕当地产业发展实际调整政府投资基金布局，防止产能过剩和低水平重复建设。

同时将推动基金整合优化。同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金，但基金可按市场化原则对同一项目集合发力、接续支持。对因缺乏产业基础、资源禀赋等导致政策效应不明显或募资、投资进展缓慢的基金，将推动其通过优化投向等方式积极提升效能。

政府投资基金与专业管理机构的关系也是当前行业关注的重点领域，尤其对于地方政府在招商引资目标下对子基金管理人吸引企业到本地落地、完成返投比例的要求，行业已多有讨论声音。

对此，《指导意见》在“提升专业化市场化运作水平”部分提到，政府部门可通过监督投向、跟踪投资进度、委派观察员等方式，促进基金合规运作。母基金要加强对子基金投向、运作、财务等情况的监督，强化尽职调查责任。要优化投资项目选择机制，防止偏离政策目标、与民争利。

要优化基金发展环境。落实建设全国统一大市场部署要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，依法依规强化信用约束。优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。突出正向激励政策导向，提振市场投资信心。

将健全绩效管理和风险容错机制 优化退出机制保护社会资本合法权益

《指导意见》同时提出要理顺政府投资基金与管理人的关系，基金管理人原则上采取市场化方式遴选确定，应具备与基金运作相适应的专业能力、投资能力和管理能力，具有股权投资或相关基金管理经验，具有符合要求的投资管理业绩。严控县级政府新设基金管理人。

政府投资基金应合理设置绩效目标，构建科学化、差异化、可量化的绩效指标体系，重点关注政策目标综合实现情况。综合采取调整管理费、超额收益分配等措施加强绩效评价结果应用，体现激励约束，切实发挥绩效评价对基金运作管理的“指挥棒”作用。

将建立健全容错机制。遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程。

《指导意见》提出优化退出机制，促进投资良性循环。包括规范基金退出管理、拓宽基金退出渠道、完善基金退出机制。其中提出，政府投资基金应在收益分配、损失分担等方面公平维护各方出资人利益，保护社会资本合法权益。探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制，推动完善政府投资基金评估体系，构建更加畅通的退出机制。

采写：南都·湾财社记者 徐劲聪