网约车“开城”运营须先设分公司？全国人大：有违公平竞争

设立分公司成为网约车平台到地方“开城”运营前的必备条件，这合理吗？

12月22日，全国人大常委会法制工作委员会关于2024年备案审查工作情况的报告提请十四届全国人大常委会第十三次会议审议。南都记者关注到，报告公布了多起典型案例回应社会关切，其中有一例便与地方对网约车公司“开城”运营有关。

越来越多的网约车行驶在路上，不少城市出台了对网约车监管的规定。南都资料图

要求网约车“开城”前设分公司加重企业负担，不合理、不必要

据2024年备案审查工作情况的报告披露：有的地方性法规和地方政府规章规定，申请从事网约车经营的，应当在本市设立分支机构。

法工委经审查认为，地方性法规、地方政府规章要求外地网约车平台公司在当地设立分支机构的规定，不符合党中央关于建设全国统一大市场、清理涉企法规政策的要求和精神，不符合国务院《公平竞争审查条例》等上位法有关规定，属于不合理、不必要措施，应当予以纠正。

据介绍，法工委向有关地方性法规的制定机关提出审查意见，要求及早作出修改，同时将有关政府规章移送负有监督责任的部门督促纠正。有关制定机关均同意对相关规定尽快作出修改。

南都记者了解到，此前，国务院办公厅发布的《关于深化改革推进出租车汽车行业健康发展的指导意见》要求，网约车平台公司要保障运营安全和乘客合法权益。交通部、工信部联合印发的《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》规定，网约车平台公司应当维护和保障驾驶员合法权益，开展有关法律法规、职业道德、服务规范、安全运营等方面的岗前培训和日常教育。鉴于此，《指导意见》和《暂行办法》中都规定，网约车平台公司应当“具备线上线下服务能力”，以及“在服务所在地有相应服务机构”。但从中央部委层面规定来看，并未要求网约车公司在服务所在地设立分支机构。

而根据2022年发布的《中共中央 国务院关于加快建设统一大市场的意见》，其中就明确：不得以备案、注册、年检、认定、认证、指定、要求设立分公司等形式设定或变相设定准入障碍。

此外，国务院《公平竞争审查条例》中也明确：起草单位起草的政策措施，不得排斥、限制、强制或者是变相强制外地经营者在本地投资经营或者设立分支机构。

武汉，一辆行驶中的无人驾驶网约车。 新华社发

武汉市已修改网约车“开城”门槛，取消设分公司规定

多位网约车行业的业内人士向南都记者谈到，按照交通部和地方政府的要求，网约车公司每新进入一个城市开展运营，首先要在该城市取得经营许可证。从当前实践来看，设立分公司几乎成为取得经营许可证的前置必备条件。

一个鲜活的案例是湖北省武汉市。

此前，武汉市在2017年发布的《武汉市网络预约出租汽车经营服务管理暂行实施细则》中，对申请从事网约车经营的平台公司所列出的条件中，首条便是“具有企业法人资格。注册地在本市行政区域内的，应当取得企业法人营业执照；注册地在本市行政区域外的法人企业，应当在本市行政区域内取得分支机构营业执照”。南都记者了解到，今年武汉市对实施细则作出修改，拟将此条更新表述为：“具有企业法人资格，在本市有相应服务机构及服务能力”。

今年10月，武汉市司法局在官网公开《武汉市网络预约出租汽车经营服务管理暂行实施细则（修订草案送审稿）》征求社会意见，并对上述修改作出解释。

据介绍，优化网约车行政上述许可条件，主要是根据《反垄断法》和公平竞争审查相关规定，对于拟申请从事网约车经营的平台公司，不再要求在本市设立分公司，而仅要求具有相应服务机构和服务能力。

武汉市司法局在起草说明中介绍，上述修改是贯彻落实网约车管理新政策的需要。近年来，国务院和湖北省人民政府陆续出台了《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》《关于切实做好网约车聚合平台规范管理有关工作的通知》《湖北省综合运输服务发展“十四五”规划》等文件，对网约车行业监管规则和标准、网约车经营行为规范、从业人员权益保障等提出新的要求，需要结合武汉市网约车行业实际，在《细则》修订中将政策要求转化为法定措施。此外，也是改善营商环境的需要。按照湖北省以控制成本为核心的优化营商环境工作部署，武汉市大力开展行政审批制度改革，需要按照优化营商环境工作的新要求，对原《细则》规定的许可条件、程序、申请材料等进一步优化，将审批服务便民化政策上升为规章制度。

学者：“便于监管和执法”不应成为地方设准入门槛的理由

为何对于网约车平台的进入，地方要求设立分公司？多位网约车行业业内人士谈到，这与地方政府对网约车平台公司的监管思路有关。

中国政法大学法治与可持续发展中心执行主任郝作成向南都记者谈到，网约车平台在地方设置分公司，从“民生”角度来看，可以给当地带来就业；从“经济”视角而言，网约车平台在该地的收入不仅纳入当地的GDP核算，分公司也能为地方贡献税收。更为重要的是，从“监管”方面来说，在网约车业务兴起之时，地方都缺乏管理全国性网络平台的经验，在当地一旦发生投诉、安全事故等，地方监管部门面临的首要挑战是：如何找全国性网络平台来处理和追责？“是不是一有什么事就跑到北京去找你？要求设立分公司，就方便了地方的监管和执法。”

清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭也向南都记者坦言，除了税收方面的逐利考虑，地方要求网约车平台设立分公司更多是为了方便“属地管辖”，“交通运输行业的投诉和安全事件较为高发，对政府监管部门而言，设置分公司后，出了事首先能找到被监管对象，还能采取要求整改、责令停业等措施。地方在监管中更占‘主动权’。”

在郝作成看来，对网约车平台而言，设分公司不仅涉及雇人、租经营场所，还有纳税等企业成本，更重要的是，这也削弱了互联网平台覆盖全国的意义，“互联网平台的优势和特色就在于线上线下的服务能力，强制设分公司就大幅削弱了线上服务能力。”郝作成认为，同样是互联网平台，电商行业就没有被要求在各地要设分支机构，由此可见，从监管需求来看，本并不需要设分公司，而应是企业根据自身业务发展需要来决定分公司的布局和设点。

刘旭则认为，设分公司的这一门槛性要求，对网约车行业中小公司影响更为明显。“设分支机构将增加企业的成本，中小平台承担这些负担的能力本身就比较差。”刘旭认为，这一要求所带来的障碍在城市群也更为凸显，“在人员往来频繁的城市群区域，企业往往会选择在城市群周边设机构，充分发挥全国统一大市场的便利，来降低运营成本。”

郝作成还向南都记者谈到，“便于监管和执法”不应成为地方设准入门槛的理由，中央层面提出建设全国统一大市场，而如若各地仍在设置各类障碍和门槛，统一大市场将难以实现，“备案审查的纠正和推动更多地方的清理很有必要。”而对于网约车平台不在地方设分公司后，如何跟进监管确保安全，郝作成建议借鉴电商等大型互联网平台的治理经验，地方政府注重拓展线上监管能力，数据接入、证据调取等方面与网约车平台实现更快捷的对接。

对此，刘旭也提醒，响应全国人大常委会备案审查的要求，各地在清理的同时不能“一删了之”，更需结合地方网约车运行情况找到后续监管的合理解决方案，确保给网约车平台减负的同时，保障运营安全和乘客合法权益的要求同步落地。

采写：南都记者蒋小天 发自北京