财政透明度报告：地方政府性债务公开不足，还需分析偿债能力

近日，清华大学21世纪发展研究院与四川大学公共管理学院联合课题组发布《2024年中国市级政府财政透明度研究报告》。据研究者测评，今年市级政府财政透明公开的整体情况较稳定，较去年整体得分有所改进，但“政府性债务”等相关子指标的公开情况并不理想。

今年公开情况稳定，较去年整体得分有所改进

中国的财政公开制度始于2007年前后，历经十余年时间，逐渐形成了今天的格局。预算法明文规定，各级政府的预决算信息需向社会公开。在经典的财政理论中，纳税人有权利知道政府把钱花到了什么地方、是否合理，财政公开也是公众监督政府工作的渠道之一。而在国务院部门逐渐形成较系统的公开模式时，地方政府的公开情况参差不齐。（详见：《财政预算公开走到“天花板”，学者接力呼吁立法扩大公开范围》）

此次发布的报告，已经连续发布多年，是衡量全国296个地级及地级以上市政府财政透明度的重要参考依据。

经过系统评价，研究者认为，今年财政透明公开的整体情况较稳定，较去年整体得分有所改进。具体来看，在三大部分中，第一部分公共部门的机构公开情况比去年有所提高，更多城市政府较好地公开了纳入公共预算的相关机构。第二部分政府的预算和预算执行部分较往年类似，大多数城市政府按规定公布了“四本账”情况。

不过研究者也指出，第三部分“其他重要的财政信息”的公开状况最差。虽然“政府性债务”指标的均分一直有所增长，但现有指标内容主要关注财政部下达的政府债务限额及余额的公开情况，属于窄口径的债务公开范畴。“政府性债务”指标应涵盖地方政府的全部债务，尤其是隐形债务、或有债务等。为此，明年的指标体系将进一步加强对地方政府全部债务公开的考察，提升政府债务公开的广度与深度。

此外，除了“政府和社会资本合作项目（PPP）”由于政策性因素减少公开内容，“产业投资基金”“科创投资基金”和“政府投资类公司、基础设施投资类公司、城建投资类公司等”三项指标的公开情况也不好。但是，“部门绩效/项目绩效目标与评价公开”指标的均分较去年有所上升，部分城市公布了进行“第三方”评价的绩效报告。

群众团体、市党委部门公开度排名靠后，尚有提升空间

按学术界观点，涉及使用财政资金的部门，都需要公开其财政信息（涉及国家秘密的除外）。报告涉及的部门包括，市级政府机构、中国共产党市委员会、市人民代表大会、市政治协商委员会、民主党派和工商联、群众团体、市属企、事业单位。

纵观各地，几类机构的公开情况有一定差异，但与前几年相比均有一定进步。据统计，市属企、事业单位的公开情况最好，其平均值占到满分的97.80%；市级政府机构的公布情况也较好，其平均值为满分的97.65%；民主党派和工商联的公布情况的平均值为满分的 97.20%；市人民代表大会公布情况的平均值为满分的90.80%；市政治协商委员会公布情况的平均值为满分的86.80%；群众团体公布情况的平均值为满分的77.60%；市党委部门公布情况的平均值为满分的 77.20%。

研究者总结，2024年地级市政府机构公开的情况中，市级政府机构、民主党派和工商联、市属企、事业单位的公开情况相对较好，群众团体、中国共产党市委员会的公开情况还有进一步提升的空间。

政府性债务公开不足

另一个颇受关注的公开类别为“政府性债务”。报告称，296个地级市中共有295个地级市公布政府性债务相关信息；与2023年相比增加4个，得分占总分85%和60%以上的城市数分别为111个和244 个，71个城市得到满分。

据介绍，市级政府债务有狭义和广义之分。从狭义上讲，市级政府债务即为其直接债务，也就是政府在任何条件下都无法回避的责任和应履行的义务，它主要包括（1）地方政府债券类债务，指某一国家中有财政收入的地方政府和地方公共机 构因发行的债券承担的债务。例如，国债转贷而形成的债务、财政部代理发行的 地方政府债券等；（2）地方政府向银行借入的各类贷款：包括国开行的中长期 贷款、国有商业银行的各类贷款以及其他商业银行的贷款等；（3）地方政府对其他金融机构的各类负债。

从广义上讲，除了狭义政府债务以外，市级政府债务还应该包含那些由于政府过去的交易或事项形成的、预期会发生债务本金与利息清付的全部义务，包括市直属机构和下一级政府的负债、地方政府建设投资类公司的负债、地方国有企业负债、地方事业单位负债等等。

研究者表示，作为国家治理体系和治理能力现代化的重要部分，公共财政的公开和透明程度的建设是一项长期任务。当前，地方债务已成为制约我国经济与社会发展的一大系统性风险因素，国内外各界和全社会高度关注。因此，地方政府公共财政的公开与透明程度就显得愈加重要。公共财政的透明程度不仅关系到公共资源的合理配置，也直接影响化解地方债务政策的有效实施。

财政部出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确规定了地方政府在债务公开方面的职责。不过研究者表示，目前公开较为完整的债务数据基本上仍局限于省级的债务公开以及审计署的审计报告。尽管地级市政府拥有庞大的债务规模，这个债务规模的数字和结构在相当程度上不为外界所知。部分城市在债务数据公开的全面性上还有不足，但总的来说，在最近的几轮财政公开周期中，各城市都有较为明显的进步。

在“良好做法指南”一章中，研究者以广州为例，探讨了完整展示地方政府债务风险的方式。

报告介绍，政府性债务的公开原则应当反映包括规模风险和结构风险在内的政府性债务风险。为反映规模风险，地方政府应公开其政府性债务余额，并计算其债务余额与地方政府总财力和地区生产总值的比例。此外，对于债务规模风险的反映还应当体现在增量上，即在可预见的财政周期内债务规模的增长情况，以及债务规模与地方政府总财力和地区生产总值的相对增长情况，这便使地方政府的规模风险在未来可预见的财政周期内的变动得以一目了然。为反映结构风险，地方政府在公开债务规模的同时必须要体现当前债务存量的结构、预计的债务增量结构，以及债务存量和增量与偿债能力之间的关系。从现有的公开情况看，即便是省一级在审计报告中的公开，关于结构方面的公开也以偿还责任为基础，分别讨论不同的政府层级、举债主体类别、债权人类别、债务支出投向类别以及偿债年度情况下各类不同的偿还责任的债务余额。

“但是，仅只对债务存量规模和结构的公开还不足以揭示全部债务风险。”研究者强调，在未来的一段时间内，地方政府可能仍需要通过再融资等方法以满足一般性和专项的政府支出；而再融资操作将改变现有存量债务的风险结构，需要将再融资操作纳入风险考量的范畴中，公开可预计的新增债务的规模和结构。

研究者还建议，在全面考察存量债务和新增债务的基础之上，还须全面地给出关于偿债能力方面的分析，这主要是指结构化的偿债能力分析，即各个不同的政府层级、举债主体类别、债权人类别、债务支出投向类别以及各偿债年度的债务收入比例。只有完整与全面地 公开政府的各类债务，才能充分反映其总体债务风险情况。但政府债务公开是一个循序渐进的过程，由于各种具体原因的约束，难以做到一蹴而就。

采写：南都记者 宋承翰 发自北京