建设中心型世界城市！多部门解读广州重磅空间规划背后深意

《广州市国土空间总体规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》）于日前获国务院首批批复，这是广州面向2035年可持续发展的空间蓝图，是全市国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，各类开发保护建设活动的基本依据。

从2018年11月起，广州就肩负全国唯一市级国土空间规划试点任务，开展《规划》编制，探索国土空间规划改革和编制新范式。该《规划》是广州历史上第一部“多规合一”的国土空间总体规划，也是全国国土空间规划纲要和广东省国土空间规划在广州的落地细化。

《规划》给广州明确了“一个目标愿景、6个城市性质、4项核心功能”，使得广州在“多规合一”改革之后，拥有更高的城市定位、更强的城市功能、更大的发展空间和更多的重大利好。

9月23日，广州市针对该《规划》召开了新闻发布会，展望“建设具有经典魅力和时代活力的中心型世界城市”的目标愿景，进一步解读了《规划》背后的深远意义。

广州市人民政府新闻办公室于2024年9月23日上午，在广州市新闻发布厅组织召开《广州市国土空间总体规划（2021-2035年）》新闻发布会（2024年第24场）。邀请自然资源部空间规划局、省自然资源厅、市政府、市规划和自然资源局相关负责同志介绍《广州市国土空间总体规划（2021-2035年）》相关情况。南都记者 梁炜培 摄

“国家唯一试点”如何做示范？

广州是我国的南大门，是连接世界与中国的重要窗口。中华人民共和国成立以来，广州已获国家批复三版总规，整体脉络清晰、承上启下。

1984-2000年版获批总体规划，确定了广州沿珠江前航道向东“旧城-天河-黄埔”三个组团拓展，在城市内生增长阶段，带领广州实现从“云山”走向“珠水”的带状式发展。

2001-2010年版获批总体规划锚固“东进、南拓、北优、西联、中调”十字方针，带领城市走向区域，实现从“云山珠水”走向“山城田海”跨越式发展。

2011-2020年版获批总体规划形成了“一主六副”的多中心网络化空间格局，城市发展转向内涵提升，带领城市从外部拓展走向优化提升。

2018年3月，国务院根据中央机构改革组建了自然资源部，将原分属不同部门的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等职责统一整合。同年11月，自然资源部确定广州作为全国市级国土空间规划唯一试点，希望广州能凭借“三规合一”的实践经验及突出的创新探索能力，在全国先行先试做出示范。

广州总体城市设计示意图。通讯员 穗规资宣

从历版总规进入本次《规划》，广州的城市定位已从“广东省的政治、经济、文化中心”“华南地区中心城市之一”跃升为“我国重要的中心城市”。对于广州试点，国家有何新期许、新要求？

发布会上，自然资源部国土空间规划局副局长杨地指出，本轮《规划》多处体现了广州落实国家层面新要求，可从以下角度概括：

首先，服务于构建国家和区域的新发展格局。广州是共建“一带一路”倡议、推进粤港澳大湾区建设等重大战略的交汇点，区位优势突出。国务院批复要求，广州建设南沙新区粤港澳重大合作平台，深化与香港、澳门协同发展，加强与深圳“双城”联动，共建广深港澳科技创新走廊，深化与佛山、清远一体化发展，加强广州都市圈国土空间开发保护利用的区域协同。

《规划》基于广州实际，通过构建主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局，落实国家战略部署，提出了广州到2035年的空间发展行动方案。

其次，以新安全格局保障新发展格局。此次国务院批复特别提到，广州要巩固广州北部生态安全屏障，加强珠江流域生态环境保护与修复，系统保护和集约利用海域、海岛、海岸线资源。

《规划》覆盖了全市域，统筹山水林田湖草生命共同体与城市系统，严格划定落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，明确自然灾害风险重点防控区域和措施，并通过城市绿地系统线、水体保护线、历史文化保护线和基础设施建设控制线等，从多个层面保障安全发展。

广州市域生态系统保护规划图。通讯员 穗规资宣

再者，坚持以人民为中心，营造更加宜业宜居宜乐宜游的人民城市。国务院批复明确要求广州加快构建区域协调、城乡融合的城镇体系，统筹安排公共服务设施布局，完善城乡生活圈，系统布局蓝绿开放空间，统筹地上地下空间利用，有序实施城市有机更新。

《规划》围绕满足人民对美好生活的向往，提出构建均衡优质高效的现代化公共服务设施网络，打造儿童友好、青年发展、老年颐养的全龄友好15分钟生活圈。同时，强调文化遗产与自然遗产整体保护和系统活化利用，构建文化资源、自然资源、景观资源整体保护的空间体系。

广州市域城乡生活圈和公共服务设施规划图。通讯员 穗规资宣

多个首设定位有何意义？

一个目标愿景、6个城市性质、4项核心功能，这是此次批复所明确的广州城市发展新蓝图，可窥见城市未来的繁荣之景。

先看城市性质。国家在原有广州城市总规定位“广东省省会、国家历史文化名城、我国重要的中心城市、国际性综合交通枢纽城市”的基础上，新赋予了广州“彰显海洋特色的现代化城市”“科技教育文化中心”的城市性质。

广州市规划和自然资源局局长邓毛颖指出，“彰显海洋特色的现代化城市”，意味着广州将在国家拓展深海极地战略新疆域、支撑南海治理与国际合作中勇担重责，以走向深海、走向远海、走向大洋为导向，进一步集聚国家海洋战略科技力量，重点强化国家级深海科技创新中心、海洋产业创新发展高地、国际海事服务产业集聚区、国家经略南海的综合治理服务基地等职能。

“科技教育文化中心”，意味广州将承担起国家科教中心和人才高地、国际科教文化交流、世界级岭南文化旅游目的地等方面职能，加快推进“图书馆之城”“博物馆之城”“世界体育名城”建设，努力打造成高层次人才、科技领军人才、青年人才、文化创意人才培养和发展的理想沃土。

再看核心功能。在国际商贸中心的基础上，国家新赋予了广州“全国先进制造业基地、全国综合性门户、国际科技创新中心重要承载地”的核心功能。

邓毛颖指出，“全国综合性门户”体现了国家对广州深化对外交往和开放的更高要求，加快高水平制度型开放，对接国际高标准经贸规则。同时，深化国际交往中心城市建设，发挥向世界展示岭南文化魅力、改革开放成果和中国式现代化建设重要成就的重要窗口作用。

“全国先进制造业基地”体现了国家要求广州在发展新质生产力上走在前列，建设若干产业链条完善、辐射带动力强、具有国际竞争力的先进制造业集群，积极打造全球产业链供应链组织中心、国家新型工业化示范基地和未来产业先导区。

“国际科技创新中心重要承载地”则体现了国家要求广州建设战略科技创新高地，推动更多重大科技基础设施布局落地，以颠覆性技术催生新产业新模式新动能；建设环五山、环大学城、环中大、环港科大创新策源区，激发高校、大院大所和企业集成式创新活力；着力建设低空经济发展先导区，超前谋划未来城市场景建设。

一个目标愿景即建设“美丽宜居花城、活力全球城市”，打造具有经典魅力和时代活力的中心型世界城市。这明确了广州要发挥在中国式现代化建设中的引领示范作用，即坚持以人民为中心，推动老城市焕发新活力，建设人与自然和谐共生的美丽城市；锚定广州在世界城市网络中的发展坐标，建设具备全球吸引力、集聚力、影响力和控制力的中心型世界城市。

城市空间如何向南、向东融湾？

“经过历版总规引导，广州城市空间框架从云山珠水迈向多中心发展，这轮规划以向南、向东融湾发展为总体方向，坚持产城融合、职住平衡、紧凑布局、生态韧性，提升国土空间治理现代化水平。”邓毛颖称。

面向2035年，广州要以“湾区—流域”更广阔的战略视野，引领建设粤港澳大湾区世界级城市群。根据《规划》，广州要构建“一带一轴、三核四极”的多中心、网络化城市空间结构，推动城市空间向“两洋”和“两江”拓展，打造引领粤港澳大湾区的战略廊道。

广州城市空间结构规划图。通讯员 穗规资宣

“一带”为珠江高质量发展带，是展示老城市新活力、链接珠江口东西两岸发展的重要纽带；“一轴”为活力创新轴，是广州联动湾区东西两岸的战略脊梁；“三核”分别为中心城区、东部中心、南沙新区，是承担全球城市功能、展现国际大都市时代活力与独特魅力的核心区域。加快中心城区核心功能集聚和非核心功能有序疏解；加快东部中心构建广州现代产业体系核心集聚地。南沙新区重点打造成为立足湾区、协同港澳、面向世界的重大战略性平台；“四极”为国家知识中心城、北部增长极、狮子洋增长极、从化绿色发展示范区四个外围综合新城，以复合交通枢纽建设、优质公共服务设施资源外溢等多类方式，辐射带动周边区域高质量发展，实现网络联动和全域繁荣。

广东省自然资源厅一级巡视员余云州特别指出，该厅正联动广州、深圳等湾区城市，聚焦区域一体化、创新空间重塑、品质形象提升、生态韧性安全等关键议题，共同谋划建设国际一流湾区。

为实现超大城市空间绿色低碳可持续发展，《规划》还发挥广州山水林田湖海等自然要素齐备的优势，加强生态空间的系统性和联通性，优化“九片六核多廊”的生态格局，打造9大生态片区、6大生态节点、共计5000公里生态廊道。

值得注意的是，国家批复了广州“三区三线”和重点项目安排，确保各项任务精准落地。邓毛颖特别指出，《规划》在优先划定耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线的基础上，合理划定了城镇开发边界面积2135平方公里，强化土地资源配置的精准性，为重大战略和重点项目落地做好空间保障。

同时，规划落实7类562项重大项目，统筹项目布局和建设时序，着重牵引土地、资金、重大基础设施等资源的投放，实现“项目跟着规划走、资源跟着项目走”，把总规明确的目标任务细化实化具体化。

如何支撑“制造业立市”？

作为华南制造业门类最全的城市，广州已拥有41个工业大类中的35个， 2023年地均工业增加值19.8亿元/平方公里，高于北京（14.2）、上海（14.7）。三年前，广州旗帜鲜明地提出了“产业第一，制造业立市”，分量之重、意义之大，前所未有。今年的广州市高质量大会进一步提出，广州要“二次创业”再出发，“大干十二年、再造新广州”，先进制造业是其重要支撑。

此次《规划》中，国家新赋予了广州“全国先进制造业基地”定位。要知道，广州历版总规城市定位均没有制造业相关表述。有业界专家指出，在国务院赋予的19个超大城市定位中，先进制造业基地有三种表述，一是“全国先进制造业基地”，如广州、沈阳、南京等；二是“先进制造业基地”，三是“区域性先进制造业基地”。如此看来，广州“全国先进制造业基地”的新定位，正是“制造强国”战略下广州的新使命、新担当。

那么，《规划》如何支撑广州“制造业立市”？邓毛颖指出，广州要全力保障先进制造业和战略性新兴产业发展的空间需求。在南沙新区、东部中心、北部增长极、中新知识城等重点区域，打造承载国家战略功能的大型先进制造产业基地和产业发展平台，推动产业链条化发展，建设先进制造业产业集群。划定623平方公里工业产业区块，推动产业项目集聚发展，提高产业用地效率。

同时，积极推动零散低效工业用地和村镇工业集聚区提质增效。鼓励位于中心城区内的村镇工业集聚区升级改造，形成一批都市型工业发展载体，并引导中心城区外的村镇工业集聚区通过“工改工”的形式集中连片改造。

再就是加强用地政策创新，提供多元弹性的产业空间载体。针对不同工业用地类型，广州已提出了容积率、建筑密度、建筑高度等规划指标放宽标准，开展产业区块线内工业用地集中提容，推广“产业保障房”和“工业上楼”。同时，探索产业混合用地、存量土地和建筑功能转换等机制，在城中村改造中探索复建物业性质留白，简化存量工业用地其他规划指标调整的审批手续，提供从“孵化器”到“大园区”的多元产业载体。

此外，以“陆海空”大联运支撑产业要素流通。广州将进一步强化铁路、水运、航空和公路货运通道串联，打通广州至大西南地区货运铁路干线，推动广州到欧洲、中亚、东南亚等国际班列扩量增效。构建5个特大型物流枢纽和10个大型物流枢纽，围绕大型交通基础设施发展现代物流产业，打造海港、空港、生产服务、商贸服务等物流网络示范节点，围绕产业链强化供应链。

《规划》实施会有哪些支持？

靴子落地后，未来广州要如何实施好《规划》，将美好蓝图化作城市实景？杨地表示，自然资源部将积极给予广州支持，切实维护规划的严肃性和权威性。

首先离不开健全的城市规划体系。广州要依据总体规划，编制下层次的区级总体规划，并建立国土空间相关专项规划统筹管理制度，探索不同类型的详细规划编制与实施方式，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。同时，加强城市设计方法运用，挖掘存量资源资产的特色和潜力，完善城市服务功能。

其次，强化国土空间规划基础作用，守牢各类安全发展的空间底线，并在国土空间规划“一张图”上统筹协调交通、水利、能源、市政等各专项领域的空间需求，从源头破解空间利用矛盾，实现空间资源要素优化配置，优化城市空间布局，充分发挥总体规划在国土空间开发利用上的战略引领和刚性管控作用。

与此同时，构建高效的国土空间数字化治理体系。这就包括，完善国土空间规划“一张图”系统和国土空间基础信息平台，建设国土空间规划实施监测网络，全力打造“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧国土空间规划，实施规划全生命周期管理，保障各类开发保护建设活动依法依规及时落地，更好促进城市高质量发展。

南都广州新闻部出品

采写：南都记者 莫郅骅