破解公交困局，明确财政补贴保障基本出行，新规下月起施行

“这么多年以来，中央关于改革的重要文件中，有两个词的出现频次很高，即‘允许’‘可以’。”国务院发展研究中心原副主任刘世锦公开谈到，“过去不可以、不允许的事情，现在放开了，权利增加，市场参与者的交易机会扩大，就会有经济上的增量。”

对于当前的城市公交来说，也在想方设法做“增量”：由于人们出行习惯发生深刻变化以及多种出行方式的竞争，出现了客流下滑和经营困难等问题，亟须更多政策支持破解行业困局。12月1日，我国城市公共交通领域的第一部行政法规《城市公共交通条例》即将施行，明确政府在规划、用地、资金、路权保障方面的具体要求。

此次《条例》有哪些亮点？南都记者注意到，文件中一共出现了14个“可以”。有业内专家认为，“它几乎拿出了最大的自主权给地方政府，根据本地实际情况发展公交”。在做好公交主业来满足基本出行的同时，可以开展多样化经营，提升企业“造血”能力等。

交通运输部“我的公交我的城”重大主题宣传活动“公交大讲堂”暨《城市公共交通条例》宣贯会在驻马店举行。

每天约2亿人次坐公交地铁，服务“一老一小”将是趋势

“您好，欢迎乘车。”在河南省驻马店市的一个公交车起始站，司机会这样欢迎上车的乘客。“滴，老年卡、学生卡、亲子护送卡”，几站之后，不大的车型里坐满了免票或优惠的老人和小学生等群体。这是当地提升公交服务、也是努力增加客流的做法之一。

驻马店人口近1000万，是人口农业大市和快速工业化、城镇化城市，2023年市区公交运送乘客约6500万人次，免费乘车人数在75%以上。其中，60岁以上老年人、军人、退役军人、小学生及护送家长、残疾人、公安民警、消防救援人员免费乘车和所有乘客1小时内免费换乘。各县则根据具体情况制定优惠政策。驻马店公交公司董事长黄伟对南都记者表示，“服务‘一老一小’将会是未来的趋势之一。”

“当前城市公共交通的服务广度和深度不断提升，日均服务约2亿人出行。”交通运输部科学研究院城市交通与轨道交通研究中心助理研究员高畅援引数据指出，全国公共汽电车运营车辆数达68.3万辆，运营线路8万条，总长度173万公里，公交专用道突破2万公里。同时，技术装备水平也进一步提档升级，其中新能源公交占比达81.2%；适老化服务也不断优化。

日前，交通运输部“我的公交我的城”重大主题宣传活动“公交大讲堂”暨《城市公共交通条例》宣贯会在驻马店举行。值得注意的是，在全国性的行政法规《城市公共交通条例》出台前，《驻马店市城市公共汽车客运条例》已于2022年12月1日施行。当地提出对城市公共交通事业政策支持优先、资金投入优先、土地划拨优先、路权保障优先的“四优先”原则，打造“绿色、智能、快速、多元化”公交体系和市县公交连锁发展的“大公交”格局。

在河南省驻马店市的一辆公交车上，坐满了免票或优惠的老人和小学生。

公交客流整体下降，大城市外围地区公交服务或有增量

近年来公共交通运营网络不断扩大，服务能力不断提升，但也面临着不少问题挑战。居民出行习惯发生了深刻变化，公交常旅客发生流失，公交通勤人数下降明显，稳定客流规模减少，公交运营基本盘有所松动。同时，优惠免票乘客规模和比例持续增长，疫情后付费人群比例在降低。

数据显示，自2014年以来，公交客流整体呈现持续下降态势，2023年客运量（416.3亿人次）相当于2014年的53%。轨道交通方面，超7成城市地铁客流强度不达标（最低标准是0.7万人次/日公里）。

走在驻马店街头，除了经过的公交车，会发现私家车，尤其是近两年的电动自行车、新能源小车快速发展。这种情况在很多中小城市也越来越普遍。

出行选择更加多样，而不同交通方式间的成本和效率界限也越来越模糊。有地方交通管理人士担忧，投资巨大且运维成本高昂的公交，在一些情况下不一定竞争得过成本进一步降低、支持门对门和个性化出行的网约车等方式。“这值得进一步探索和思考。”她对南都记者说。

这种背景下，未来公交发展的空间在哪里？如何把握空间、人口和出行需求变化趋势，提升城市公共交通服务的竞争力和吸引力？对此，交通运输部规划研究院城市交通与现代物流研究所总工程师李潭峰表示，公交在未来一段时期仍是城市基础出行方式，但在不同地区、不同规模城市有较大差异。例如，超大、特大城市逐步进入存量发展阶段，都市圈是未来发展方向；部分大城市仍面临一定规模的人口和空间扩张，交通发展进入关键转型期；部分中小城市空间资源紧张、道路基础薄弱，面临更大机动化压力。

李潭峰建议，各地应按照《城市公共交通条例》要求，适时组织开展公众出行调查，建立居民出行需求监测体系，提升公共交通数据治理能力，同时加强分级分类政策研究，对中小城市公共交通发展模式投入更多关注和研究。

“公交仍是支撑大城市发展的重要基础，当前轨道覆盖尚不足，城市扩张也使居民出行距离普遍增长。”提升大城市公交发展效能，加强中心城市对外走廊公交优先发展，加强跨界地区、外围地区公交服务。李潭峰提到，与某超大城市隔河相望的小城，超过一半的跨城出行与公交有关。

近年来，私家车，尤其是电动自行车、新能源小车快速发展，对公交车客流造成一定影响。

明确公共交通经费并纳入政府本级预算，企业获补贴有依据

谈及公交面临的问题，不得不提到不断加重的财务负担。作为公益性亏损性行业，公共交通依靠政府财政补贴，例如，北京、上海等超大城市公交补贴超百亿元/年，大城市过亿元，中等城市也达数千万元。疫情前依靠土地财政等还能支撑，而财政紧张后对公交的补贴不及时、不到位的问题就凸显出来。有从业者对南都记者表示，近一两年来的公交停运或欠薪事件基本与此相关。

“近年来，在财力极其紧张的情况下，驻马店市财政将城市公交作为涉及民生的必保支出，预算足额安排，资金优先支付。”南都记者注意到，这被政府、行业管理者和公交企业多次提及，凸显资金支持的重要性。2014年《驻马店市城市公交成本规制及财政补贴补偿办法》实施，规定每年对城市公交进行成本核算，政策性亏损资金全额纳入财政预算，并在保障公交运营补贴的基础上再给予公交企业8.5%的利润。

据悉，2022至2023年，驻马店市本级拨付资金1.985亿元，用于补贴公交公司运营亏损。今年预算安排公交运营亏损补贴资金1.23亿元，并于今年协调金融机构低息贷款4千万元，用于偿还原来的高息贷款，缓解企业资金压力。“创建国家公交都市以来市财政累计拨付公交公司补贴资金5.54亿元，其中用于场站建设支出1.81亿元、车辆更新支出1.19亿元、运营补贴支出2.54亿元。截至目前，经核定的公交运营补贴资金市财政已全额支付到位。”

“《城市公共交通条例》即将实施，会带来哪些变化和影响？”有地方公交企业负责人对南都记者坦言，政府对公交的财政支持有了依据和制度性保障。“以前都说公交属于公益企业，承担了部分职能，政府应该补贴，但并没有规定纳入预算，或许还要‘活动活动’争取支持。现在国家有了政策，企业就有底气了。”

《条例》明确，城市人民政府应当根据城市公共交通实际和财政承受能力安排城市公共交通发展所需经费，并纳入本级预算；应当组织有关部门，在对城市公共交通企业开展运营服务质量评价和成本费用年度核算报告审核的基础上，综合考虑财政承受能力、企业增收节支空间等因素，按照规定及时给予补贴补偿。

14处提“可以”，为地方提供自主权增加公交造血能力

值得注意的是，近年来，面对困难，一些城市公交企业主动求变，以多样化经营来努力提升公交的“造血”能力。此次《条例》明确城市人民政府是发展城市公共交通的责任主体，在国家层面统一规范和指引下，给予了地方政府相当大的自主权来推动公交健康发展，其中14次提及“可以”，允许在规划、土地、价格、安全等方面有相应政策。

例如，在用地保障方面，《条例》提出，“城市公共交通基础设施用地符合规定条件的，可以以划拨、协议出让等方式供给。”高畅认为，这体现了城市公共交通的公益属性，保障其用地，能有效降低土地使用成本。

在土地利用方面，《条例》指出，“对城市公共交通基础设施用地可以按照国家有关规定实施综合开发，支持城市公共交通发展。”她认为，这有利于土地资源节约集约利用，增加公交企业造血能力。

《条例》提出，“城市人民政府可以根据实际情况和需要，按照统筹公共交通效率和整体交通效率、集约利用城市道路资源的原则，设置公共交通专用车道，并实行科学管理和动态调整。”南都记者了解到，有的城市是加强了公交专用道建设，强化公交路权优先，解决城市拥堵问题；有的城市，如北京，自今年8月31日起实施第三批公交专用道优化调整措施，除部分道路外全市公交专用车道均在公休日和法定节假日对社会车辆放开，以提高道路使用效率。

在运营模式方面，《条例》明确，“城市公共交通企业在保障公众基本出行的前提下，可以开展定制化出行服务业务。定制化出行服务业务可以实行市场调节价。”实际上，目前很多城市正越来越多地开展“定制公交”业务，这方面的服务价格由企业制定，比一般公交票价高，但受到上学、通勤、就医等人群的欢迎。

驻马店公交在聚焦公交主业、打造品牌公交基础上，打造多元化公交服务体系，大力发展“点对点、门对门、一站直达”式精准定制公交服务，以满足市民多样化出行需求。例如，在发展通学定制公交方面，驻马店市教育局负责人对南都记者表示，目前已为主城区17所学校、近6千名学生开通了从家到学校的“一站式”公交往返出行服务。交通拥堵状况因此得到明显改善，学校周边各种车辆每天减少约3万台次。“下一步将实地调研走访学校和学生及家长，充分了解实际需求意愿。加快推进中心城区学生定制公交工作。”

采写/摄影：南都记者陈秋圆 发自河南驻马店