公益诉讼助南四湖治理成指导性案例

　　山东省微山县南四湖景色。　新华社发

　　南四湖是我国北方最大的淡水湖，湖区面积1266平方公里，承担着调洪蓄水、南水北调、发展水产、航运交通等多种功能，湖域多重污染交织，成为沿湖群众口中的“酱油湖”。2021年4月8日，最高人民检察院对南四湖流域生态环境受损情况启动公益诉讼检察立案程序，通过公益诉讼案件办理，南四湖持续多年的生态环境受损问题得以解决。

　　最高检表示，重大、疑难、复杂案件，可以进行全案听证，着重体现第三方专业机构对办案成效评估结论的客观性、专业性和权威性，提升司法办案公信力。

　　11月13日，最高人民检察院在山东省微山湖畔召开新闻发布会，发布最高人民检察院第五十四批指导性案例。

　　卫星遥感监测数据表明

　　南四湖生态环境受损问题严重　　

　　指导性案例显示，南四湖地处山东、江苏、安徽等省交界处，由微山湖、昭阳湖、独山湖和南阳湖四个相连湖泊组成，入湖河流53条，涉及4省8市34县(市、区)，湖区面积1266平方公里，流域面积3.17万平方公里，是我国北方最大的淡水湖。

　　由于历史原因及沿湖地区地理区位不同、经济社会发展现状不一，长期以来沿湖各地对流域生态环境的治理重点、执法标准和监管方式等存在较大差异，加之“无人管”“多头管”“交叉管”问题突出，导致南四湖成为“集中纳污区”。

　　由于多重污染交织，跨行政区划治理不统一，边治理边污染的局面未得到根本性扭转。中国环境监测总站国家地表水环境监测数据显示，2020年8月汛期，南四湖流域多个断面出现Ⅳ类至劣Ⅴ类水质，高锰酸盐指数和总磷浓度明显超标。

　　2021年3月下旬，最高检联合生态环境部实地调研南四湖流域生态环境受损问题，并组织山东、江苏、安徽、河南四省检察机关开展初步调查。鉴于该流域生态环境受损问题严重复杂，且案涉违法主体众多，2021年4月8日，最高检决定基于南四湖流域生态环境受损事实进行公益诉讼立案，并成立由四级检察机关组成的一体化办案团队。

　　南四湖湖区面积大，水网纵横，鱼塘成群，厂矿村庄星罗棋布，如果仅凭传统调查方式，难以完成全流域黑臭水体等污染点的排查任务。最高检办案组委托中国科学院空天信息创新研究院运用卫星遥感和大数据技术监测排查南四湖全域污染问题，为公益诉讼线索发现、追溯分析和调查取证提供科技支撑。

　　卫星遥感监测数据表明，至2020年10月，南四湖水体富营养化程度高的水体区域占比24%，黑臭指数高的水体区域占比15%，水体悬浮物浓度高的水体区域占比14%。部分区域、部分时段，尤其是汛期水质超标情况明显。

　　检察公益诉讼追偿生态环境

　　修复费超千万　　

　　在办理该案期间，检察机关综合运用检察职能协同履职，对污染问题成因复杂、涉及面广以及污染主体难以确定的案件，主要通过办理行政公益诉讼案件，督促地方行政机关调动相关资源开展污染防治工作。

　　检察机关共办理行政公益诉讼案件185件，占案件总数的90.24%，其中磋商31件，制发检察建议153件，提起行政公益诉讼1件。对污染主体已经查明的违法企业，依法提起民事公益诉讼20件，追究其停止排污侵权、承担生态环境损害赔偿金等法律责任，并通过民事、行政执行监督，提升法院生效裁判的执行效力。

　　经调查发现，山东省虽有工矿废水最高允许排放浓度限值的地方标准，但该省境内36家煤矿企业由于没有脱盐设施，外排废水普遍存在全盐量和硫酸盐超标情形。最高检积极协调生态环境部淮河流域生态环境监督管理局，督促山东、江苏、安徽、河南四省着手编制南四湖流域水污染物综合排放标准。这是首个国家牵头统一编制、以地方标准形式发布的流域型综合排放标准，现已颁布实施，填补了南四湖流域水环境保护统一执法标准的空白。

　　此外，办案组积极吸纳民意，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、群众代表参与公开听证，深化实践全过程人民民主。

　　调查还发现，南四湖自然保护区内40余家煤矿企业外排废水硫酸盐严重超标。根据《中华人民共和国民法典》相关规定，应当追究相关主体生态环境损害赔偿包括惩罚性赔偿或者生态修复的责任，但检察机关办理生态环境损害赔偿民事公益诉讼案件，面临取证难、鉴定难、鉴定贵等困难以及办案周期过长、受损生态环境修复慢等现实障碍。

　　对此，办案组优先督促行政机关对违法企业启动生态环境损害赔偿程序，对不立案启动索赔程序的，或者经过磋商未达成一致，赔偿权利人又不提起诉讼的，检察机关发挥补充性、兜底性作用，依法提起民事公益诉讼。对未立案启动索赔程序的，检察机关依法提起民事公益诉讼5件，追偿生态环境修复费用1268万元。

　　南四湖流域经系统治理

　　水质优良比例历史首次达100%　　

　　通过办案，检察机关督促相关行政机关依法履职，成功推动南四湖流域治理。位于上游的江苏境内煤矿企业排放废水的水质不符合南四湖流域水污染物综合排放标准，经推动企业及时技改，2021年底其排放废水的硫酸盐浓度达标。同时，三省城乡生活污水和养殖污染实现系统治理，从根本上解决了污水入湖问题。

　　根据中国环境监测总站国控断面水质监测数据:与上年同期相比，2021年8月南四湖二级坝点位的水质由Ⅴ类好转至Ⅲ类，14个入湖河流站点的总磷、高锰酸盐指数明显好转。2022年，中国环境监测总站监测数据显示，南四湖流域国控断面水质优良比例历史上首次达到100%。

　　办案期间，三省三级检察机关根据案件办理需要，对疑难复杂个案的事实认定、法律适用等问题进行54次公开听证，通过听证促进了行政机关主动整改的力度与成效。在终结审查时，根据南四湖流域生态环境治理情况和公开听证结果，最高检认为，南四湖可视化的具体污染问题已基本解决或者明确解决方法路径，南四湖流域水质明显好转，案件办理达到预期效果。2022年4月19日，最高检决定终结审查南四湖生态环境受损公益诉讼案。

　　最高检表示，跨区划流域生态环境受损问题，往往存在执法司法标准不统一等问题，相关行政区划共同的上级检察机关可以公益诉讼立案，并根据办案需要和实际情况，依法调用辖区检察人员，采用领办、提办或者交办、督办等方式，分层级分类别组织下级检察机关办理公益诉讼案件。

　　此外，对于行政机关是否依法履行职责、公共利益是否得到有效保护等问题，可以依照规定组织听证，听取相关各方意见。对于以事立案后又分案办理的重大、疑难、复杂案件，可以进行全案听证，着重体现第三方专业机构对办案成效评估结论的客观性、专业性和权威性，提升司法办案公信力。

　　采写:南都记者 刘嫚