如何破解“远洋捕捞”式逐利执法？对话全国人大代表朱征夫

近日，针对企业异地执法、谋取不当利益的“远洋捕捞”现象备受关注，部分发达地区成为异地执法的高发地，涉及企业绝大部分是民营企业，而且大部分案件存在较明显的逐利性执法动机。对此，中央和地方层面几度发声“叫停”逐利性执法。今年以来，山东、河南、宁夏等多地开展了涉企行政执法专项监督。10月8日，国家发展改革委主任郑栅洁在国新办发布会上表示，将进一步规范行政执法单位涉企行政执法行为，更多采取包容审慎监管和柔性执法方式。特别是要规范异地行政执法行为，建立健全异地行政执法协助制度，防范选择性执法、趋利性执法。

全国人大代表朱征夫长期关注针对企业的异地“逐利性执法”现象，并曾在全国两会期间递交建议，呼吁刑事案件罚没所得一律上交中央国库解决这一问题。

近日，朱征夫在接受南都记者采访时表示，解决逐利性执法最关键的是在法律上斩断逐利执法的利益链条，应考虑在审查起诉阶段将案件交回原地管辖，由企业所在地或企业家经常居住地人民检察院审查起诉，由相应的人民法院进行审理，使侦查、起诉和审判既有分工配合，又有监督制约，以确保法律的正确实施。

朱征夫。新华社资料图

现象

地方罚没收入与预算挂钩催生逐利执法

南都：您长期关注针对企业的异地“逐利性执法”现象，担任全国政协委员、全国人大代表期间也曾就此提出专门的提案、建议，原因是什么？

朱征夫：我国刑法第64条仅规定刑事案件的罚没所得一律上交国库，没有明确上交中央国库，这导致刑事案件中没收的财物和罚金出现多头管理乱象，并催生逐利性执法，即由地方行政权主导的或在司法经费与罚没所得相挂钩体制下的、以获取经济利益为主要目的的司法行为。

这表面上是惩治犯罪，实际上是对民营企业和公民个人财产的掠夺。逐利性执法混淆了宪法对行政权和司法权划定的界限，也使宪法对侦查、检察和审判机关之间的分工制约的制度安排形同虚设，企业家和公民的人身权、财产权受到不应有的侵害。

南都：异地“逐利性执法”现象产生的原因是什么？

朱征夫：一些地方政府为了增加财政收入，直接向司法机关下达罚没收入指标，同时将罚没收入与预算经费挂钩。对司法机关的经费预算名义上是收支两条线，实际上还是“自收”“自筹”。司法机关和司法人员不得不选择经济利益更大的案件查办，从而催生选择性执法和逐利性执法，尤其是异地逐利性执法。当涉及民营企业特别是有一定实力的民营企业或民营企业家时，就出现“非罪却定罪”“此罪当彼罪”“轻罪也重罚”等枉法行为。

南都：异地“逐利性执法”有哪些特点？

朱征夫：异地“逐利性执法”通常存在大量异地用警；涉及超额财产查封；案件中有大量的与案件无关的公司从业人员被抓捕，便于与公司谈条件，或者取保的时候索要巨额保释金；通常使用诈骗、非法经营和非法集资等涉及巨额资金的罪名进行抓捕；通常针对平台企业，以便异地公安建立管辖权；通常是由个别消费者在平台小额消费后进行举报立案。

南都：异地“逐利性执法”会带来哪些危害？

朱征夫：逐利性执法违反宪法关于人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件分工负责、互相配合，互相制约的规定。宪法第一百四十条规定人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。但在逐利性执法的过程中，负责侦查、检察和审判的国家机关成为一个利益共同体，只有分工负责，互相配合，没有相互制约。

逐利性执法侵害公民，尤其是企业家的人身权，财产权。宪法第十一条规定国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。第十三条规定公民的合法的私有财产不受侵犯。第三十七条规定中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。但在逐利性执法中，由于侦查、检察和审判机关之间的监督制约功能失灵，刑事诉讼中的控辩双方的地位严重失衡，公民尤其是企业家的人身权、财产权等权利因而不可避免地受到司法掠夺的侵害。

建议

斩断利益链条，审查起诉阶段将案件交回原地管辖

南都：根治异地逐利执法或“远洋捕捞”、保护民营企业和民营企业家合法权益的关键在哪里？

朱征夫：最关键的是必须在法律上斩断逐利执法的利益链条。对于异地逐利性执法案件，其中一个最严重的问题就是当地法院、检察院和公安机关相互配合，形成了一个利益共同体，导致冤假错案的发生。不仅侦查、检察和审判机关之间的监督制约功能失灵，刑事诉讼中的控辩双方的地位严重失衡，企业家的人身、财产权不可避免地受到司法掠夺的侵害。

所以，应考虑在审查起诉阶段将案件交回原地管辖，由企业所在地或企业家经常居住地人民检察院审查起诉，由相应的人民法院进行审理，使侦查、起诉和审判做到既有分工配合，又有监督制约，以保证法律的正确实施。

南都：在审查起诉阶段将案件交回原地管辖具体如何操作？

朱征夫：在目前条件下，可以在提起公诉环节，由涉案企业所在地或者企业家所在地、经常居住地的检察机关向两地共同上级申请，通过上级检察机关指定管辖的方式将案件交回原地管辖，即将涉及异地执法的案件移送至企业所在地或被告企业家经常居住地的人民检察院、人民法院进行管辖。此外，司法机关也应对申请指定管辖的具体程序作出进一步明确。

南都：审查起诉阶段将案件交回原地管辖是否有法律依据？

朱征夫：《人民检察院刑事诉讼规则》第三百二十八条规定了：“各级人民检察院提起公诉，应当与人民法院审判管辖相适应。属于同级其他人民法院管辖的第一审案件，应当移送有管辖权的人民检察院或者报送共同的上级人民检察院指定管辖，同时通知移送起诉的公安机关。”检察院收到移送起诉的案件时，如认为应当由他省的检察院管辖，则应当报送共同的上级检察院，也即最高人民检察院指定管辖。

该法条不仅针对异地公安查办本地企业，如本地公安查办本地企业也涉及逐利性执法的不当情形时，也可以根据该法条申请最高检指定其他省份有管辖权的人民检察院管辖。

南都：是否所有的案件都可适用异地执法？

朱征夫：我建议应当暂停对非法经营、非法集资、合同诈骗案件的异地执法。在司法实践中这三个罪名罪与非罪界限模糊，认定犯罪的主观随意性大，通常涉及较大财产金额，是少数司法机关针对企业家通过异地办案敛取财物使用最多的罪名，因此应当暂停对这三项犯罪的异地立案侦查。确实属于打击犯罪需要的，可将犯罪线索移交嫌疑人经常居住地或主要营业地司法机关立案侦查，或者交由共同上级司法机关立案侦查。

刑事诉讼法第25条规定：刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖。因此，暂停对非法经营、非法集资、合同诈骗案件的异地执法与刑诉法规定的精神是一致的。

南都：如何根本解决逐利性执法的现象？

朱征夫：从长远来看，可以通过修改法律或者作出立法解释，将刑法第64条规定的“刑事案件的罚没所得一律上缴国库”中的“国库”明确规定或解释为“中央国库”，即将刑事案件罚没所得统一上缴中央财政。

目前，办案机关办案里的罚没收入是上交到地方财政，之后地方财政根据各个单位办案的贡献或当地惯例，分别以财政支出的形式返还。所以，某些地方为增加财政收入，直接向办案机关下达罚没收入指标，同时将罚没收入与预算经费挂钩，办案机关的一部分罚没收入，事实上具有了“奖励”的性质。办案机关从而会选择经济利益更大的案件查办，从而催生选择性执法和逐利性执法，尤其是异地逐利性执法。

警惕

涉企案件财产查封粗暴地“一封了之”，影响司法公信力

南都：在保护民营企业、民营企业家方面，您还有哪些建议？

朱征夫：目前在一些刑事案件的办理中存在着一些比较突出的问题，不仅可能损害当事人及其亲属的合法权益，还可能会严重影响司法的公信力，需引起重视。比如，一些案件中，对财产的查封和处置方式过于简单粗暴，尤其是对涉案人员家属的财产的处置缺乏必要的谦抑性，容易使普通百姓认为执法主要是为了逐利，进而影响司法的公信力。

再比如，对某些不符合逮捕条件的犯罪嫌疑人，直接指定居所监视居住，这就相当于架空了检察机关审查批准逮捕环节，极易产生冤假错案。

在涉民营企业案件中，应更广泛地采取取保候审的强制措施。对涉嫌经济犯罪的民营企业家（建议定义为规模以上民营企业的重要股东或实际控制人），原则上不实行羁押，均采取取保候审的强制措施，既可以避免羁押逼供产生冤案，也能维护企业的正常经营。对确实需要逮捕的，报送上一级检察机关批准，并应当举行当事人和辩护人共同参与的听证会，围绕羁押必要性进行辩论和论证。对已经羁押的企业家，也需要考虑根据案件办理进度及时进行羁押必要性审查，符合条件的应立即变更强制措施，采取取保候审。

采写：南都记者刘嫚 发自北京