12万亿化债大幕拉开，如何解地方燃眉之急？专家释疑

11月8日下午四时许，在人民大会堂举行的全国人大常委会办公厅新闻发布会引发广泛关注。伴随着种种“究竟几万亿”的猜测，此次发布会官宣，直接增加地方化债资源10万亿元，另外，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。

对此，有专家对南都记者表示：“本次化债的综合力度达到了12万亿元，力度空前，基本解决了5年内地方政府隐性债务化解的问题，也影响着宏观经济。”

为何要化解隐性债？此次化债规模是否符合市场预期？对中国经济和老百姓的生活又将产生怎样的影响？针对以上问题，南都记者采访了多位业内专家进行深度释疑。

11月8日下午4时，全国人大常委会办公厅举行新闻发布会。

多位专家表示此次化债规模基本符合市场预期，化债主体仍是地方

财政部部长蓝佛安在发布会上宣布，从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。再加上这次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。

简言之，这10万亿元为直接化债资源，相当于“直接发钱”。

但蓝佛安还在发布会上表示，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。南都记者了解到，这2万亿元也属于化债资源。

据了解，此前，地方大量进行棚改，棚改项目周期长，通常在10年以上，但地方政府针对棚改的预算支出不能超过3年，超过预算支出周期的债务则变成隐性债务。因此，很多地方棚改债务到期但又不能偿还，只能让城投背下这项债务，利率随之大幅攀升。“按原合同执行”则是把“不超过3年”这项硬性规定“松绑”了，地方把棚改债务留在政府债务中即可，不必用高利率的城投债来置换低利率的棚改债。

“本次化债的综合力度达到了12万亿元，力度空前。”中国人民大学财政金融学院教授李戎对南都记者说。

中央财经大学中财—安融地方财政投融资研究所执行所长温来成也对南都记者表示，整体而言，本次债务置换方案基本与市场预期一致，我此前预计隐性债务置换规模可能会达到6万亿元。

中诚信国际研究院执行院长袁海霞强调，此次化债是分年度进行的。6万亿元置换额度分三年实施，每年或均有2万亿的用于置换的地方债发行，4万亿化债额度分五年安排，每年将有8000亿元新增限额安排。这一方面有助于减轻一次性集中大规模置换对金融市场的冲击、维护金融市场稳定，另一方面也给地方资金安排使用留下一定冗余度，有助于地方根据未来几年的实际需求合理安排置换资金使用节奏，提高资金使用的灵活性和实际效益。

此外，南都记者注意到，此前市场预期是中央出力帮助地方化债，但从发布会宣布的政策来看，此次化债的主力仍是地方。

一些地方隐性债存在爆雷风险，“以债化债”5年可节约利息6000亿元

据发布会消息，此次化债的对象是隐性债，截至2023年末，全国隐性债务余额为14.3万亿元。

何为隐性债？据上海财经大学中国公共财政研究院副院长汪冲介绍，根据《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，隐性债是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。这些债务不在限额和预算管理计划内，不以地方债形式存在，但地方政府可能需要承担偿还责任的债务。

汪冲还告诉南都记者，隐性债务规模以及增速往往比显性债务高很多，隐性债务背后通常伴有违规行为，如违规担保、明股实债、承诺固定收益，以及兜底回购等行为；隐性债务主要是游离于监管之外的变相举债，其风险高于地方政府显性债务。

基于隐性债的上述特点，其往往也伴随着诸多危害。李戎表示，如果隐性债务居高不下，偿债压力激增，则会带来两方面的影响。一方面，地方政府有效财力受到制约，隐性债务相较于地方政府的一般债和专项债来说，债务期限较短、利率较高，这就使得地方政府受到偿债支出和高额利息支出的影响，使其难以腾出资金进行经济发展和提升公共服务质量。

另一方面，从金融系统，尤其是银行系统来说，隐性债务占据了银行系统大量的风险资产额度，在风险控制的前提下，占用了本可以支持企业、支持私有部门的资金，导致了对私有部门的信贷挤出现象。

蓝佛安也在发布会上表示，当前一些地方隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在“爆雷”风险，也消耗了地方可用财力。

可见，隐性债风险高、危害大，有着治理的必要性。而南都记者关注到，此次化债的工具是专项债等，专项债的利率低于隐性债，而且周期长。正如蓝佛安在发布会上所言，由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出。我们估算，五年累计可节约6000亿元左右。

化债不是终极目标，专家：经济的繁荣发展是最好的化债工具

面对12万亿元的化债规模以及专项债、隐性债等一系列专业术语，普通社会公众的疑问是：“这和我们有何关联？这意味着政府拖欠企业的账款有着落了吗？”

关于这一问题，蓝佛安在发布会上已进行了解答：“此次置换政策，一是将原本用来化债的资源腾出来，用于促进发展、改善民生。二是将原本受制于化债压力的政策空间腾出来，可以更大力度支持投资和消费、科技创新等，促进经济平稳增长和结构调整。三是将原本用于化债化险的时间精力腾出来，更多投入到谋划和推动高质量发展中去。”

可见，化债不是终极目标，而是为了让地方腾出双手，发展经济、改善民生。

袁海霞对南都记者表示，目前一系列政策表明当前关于化债的思路已经发生重要变化：即已经从“在化债中发展”转向“在发展中化债”。当前地方债务风险核心在于流动性问题，化债并不等于要将债务清零，而是要保持债务的可持续滚动，通过地方政府债券置换存量隐性债务，有助于缓解地方政府及城投企业短期偿债压力，特别是阶段性缓释部分区域的流动性风险，提振市场信心。

袁海霞还强调，当前市场对财政政策以及刺激规模的期待极为高涨，规模固然重要，但在当下，结构投向和效率更为重要；从政府支出的角度来讲，效率不仅仅包括经济效率还应该同时考虑社会效应。保障重大项目建设、支持新兴产业发展的同时，需要考虑平衡好当下与未来，调整优化支出结构，从以投资为主转向投资与消费并重。

采写：南都记者杨文君 刘嫚 发自北京