法律界人士呼吁杜绝逐利执法，改革罚没返还制度

　　“远洋捕捞式趋利性执法”近期备受关注，多家媒体报道个别地方民企遭遇跨省执法，异地查扣冻结巨额资金，致使民企陷入困顿。

　　据了解，近年来为完成工作指标，同时承受经济下行之下的“创收”压力，一些执法办案机关跨省、跨区域违规异地执法呈抬头趋势，法律届人士将其形象地称为“远洋捕捞”，类比渔民出海获得渔获。

　　上述现象正引起中央高层的关注。9月26日，中央政治局召开会议，要求进一步规范涉企执法、监管行为。10月8日，国新办召开新闻发布会，国家发改委主任郑栅洁强调，要规范异地行政执法行为，建立健全异地行政执法协助制度，防范选择性执法、趋利性执法。10月底，公安系统内部文件《关于规范办理刑事案件适用资金冻结措施的若干规定》引起业界讨论，文件强调要整治执法突出问题，严格依法依规、严格审核审批、严格甄别核实、严格监测预警和监督追责，严禁立案前冻结资金，严禁超权限、超范围、超数额、超时限冻结资金。

　　“以前存在地方执法、司法机关为办案经费抢办案件，现在成了增加地方财政收入的手段，如果不能有效遏制趋利性执法，将会影响中国经济的健康发展。”11月6日，在北京尚权律师事务所举办的专题研讨会上，北大法学院教授陈永生如此表示。

　　会议现场，多位法律界人士对防治“远洋捕捞”、趋利性执法提出建议，其关键仍是执法办案罚没收入制度改革，但与会专家普遍认为，其不仅牵涉刑事司法制度，也涉及财政制度，改革难度不言而喻。

　　“远洋捕捞式执法”背后：地方财政承压

　　近期以来，多家媒体相继报道个别民企遭遇“远洋捕捞”的现象，一家广东企业因涉嫌诈骗遭河南某地警方跨省执法，导致企业账户冻结，上市计划中止；一家浙江知名企业因牵涉一起行贿案，致上百亿资产或将交由湖北某地国资监督管理委员会。今年10月以来，广东省出版集团主管的广东省省情调查研究中心撰写的一篇“广东省情内参”在坊间流传，该报告提及，自2023年以来，广东省近万家企业遭遇异地执法，“这些企业绝大部分是民营企业，而且大部分案件存在较明显的逐利性执法动机”。

　　北大法学院教授陈永生在论坛上表示，上述现象与当前地方财政收入压力相关，以往是一些中西部地区要为办案经费、财政收入创收，近年一些东部地区的财政收入也逐渐承压。尤其是在当前司法体制之下，公安等部门接受双重领导，具有属地特征，难免被地方政府当作谋取收入的“创收”部门。

　　一组官方数据或可窥见地方的财政压力，财政部10月25日公布的财政数据显示，前三季度，全国非税收入31344亿元，同比增长13.5%。财政部相关负责人解释，非税收入的增长主要是各级政府多渠道盘活国有资源资产，带动国有资源（资产）有偿使用收入和国有资本经营收入增加。

　　但值得关注的是，该负责人还表示，财政部高度重视非税收入变化情况，严禁征收过头税费，坚决杜绝乱收费、乱罚款、乱摊派。将密切跟踪非税收入变化情况，持续规范非税收入管理，依法依规组织非税收入，坚决不收过头税费，切实减轻经营主体负担。

　　“‘远洋捕捞’破坏的是平等、法治的营商环境，破坏的是司法公平正义，越是经济发展压力大，越需要法治的保障。”中国政法大学副教授、尚权重大疑难案件研究中心主任蔡元培说。

　　异地管辖权争议不断，“擦边即管”何解？

　　事实上，当前的犯罪形势与目前泛化的异地管辖权问题，是助长“远洋捕捞”的另一层原因。中国政法大学国家法律援助研究院院长吴宏耀在论坛上提及，随着网络犯罪、金融犯罪日益增多，牵连的管辖机关也越来越多，导致异地管辖出现混乱。

　　南都记者注意到，根据现有法律，刑事案件由犯罪地的公安机关管辖，而根据两高一部《关于办理信息网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》，信息网络犯罪案件的“犯罪地”包括用于实施犯罪行为的网络服务使用的服务器所在地，网络服务提供者所在地，被侵害的信息网络系统及其管理者所在地，犯罪过程中犯罪嫌疑人、被害人或者其他涉案人员使用的信息网络系统所在地，被害人被侵害时所在地以及被害人财产遭受损失地等。犯罪地的定义宽泛，直接导致管辖权也流于泛滥。

　　“按照现有网络犯罪的侦办规定，沾边就有管辖权。”中国政法大学诉讼法学研究院教授郭烁提及，目前针对异地管辖权并未采用国际通行的最密切关系原则，执法司法机关如何规范异地执法，还有待进一步明晰规则，同时应对异地管辖作出限制，改变一纸拘留证、逮捕证就能跨域抓捕的现象。

　　多位与会专家也提及，正是基于当前异地管辖的规则，执法办案机关可以轻易“跨区域”管辖，催生“远洋捕捞式执法”的同时也衍生出一些新现象：一些执法部门甚至通过建立案件关联，创造案件管辖权。

　　中国人民大学纪检监察学院副教授王燃长期研究网络犯罪与电子证据，她发现，赌博、诈骗、传销类案件覆盖面广泛，容易突破地域管辖的限制，一些地方执法部门为了办案，甚至安排专人使用某地公司的产品、服务后再报警。她介绍，因利益驱动，一些地方还出现了非法配合侦查的公司，与地方代理人合作，“获取线索、取证、报警，最后拿到赔偿款，与利益代理人分成，成了产业链。”

　　焦点

　　刑诉法修订在即，能否回应难题？专家建议设专门的查扣冻事后救济程序

　　“远洋捕捞式逐利性执法”究竟如何防范规避，业界一直讨论颇多，南都记者注意到，近期以来，该现象亦引发中央高层的关注。在中央政治局9月26日召开的会议上，分析研究当前经济形势和经济工作后，10月8日，国新办召开新闻发布会，国家发改委主任郑栅洁明确强调，要规范异地行政执法行为，建立健全异地行政执法协助制度，防范选择性执法、趋利性执法。

　　10月10日，《民营经济促进法（草案征求意见稿）》发布，其中对保护民营经济建立了明确的法律框架，特别提及“禁止利用行政或刑事手段违法干预经济纠纷”。10月底，公安系统内部文件《关于规范办理刑事案件适用资金冻结措施的若干规定》引发业界讨论。更早之前，2020年，公安部发布《公安机关异地办案“六个严禁”》，2021年公安部发布《公安机关禁止逐利执法“七项规定”》，严令禁止以下达或者变相下达罚没款指标和滥用行政执法手段搞“创收”行为。

　　与会现场，多位学者提及，相关司法解释、规范性文件对趋利性执法有所回应，但制度供给仍然不足，制度设计有待完善。值得关注的是，当前刑事诉讼法修订在即，北大法学院研究员吴洪淇建议，应进一步从司法实践入手，明确将查封扣押冻结等措施归于强制性措施，严格程序审查，提高适用标准，对涉案财物的认定、管理作出更明确的规定，避免超范围、超标准查封扣押冻结涉案人员财产。他强调，目前对于涉案财物的认定、处置，缺乏外部的司法监督，对于个人、企业家而言，救济渠道相对封闭，在遭遇超范围、超权限查扣冻财产之后，救济机关仍然是办案机关，且需要涉案人证明何为合法财产方能解冻，证明责任倒置，期待进一步在修法中予以回应。

　　中国政法大学法学院教授赵天红也提及事后救济，她强调，当涉案财物被查封扣押冻结后，建议设立专门的救济程序，由当事人提供证据证明财物不属于涉案范围，保障当事人的合法财产权。

　　中国农业大学法律系副教授高童非则提出，要解决趋利性执法，内部监督恐力度不足，外部监督更为重要，要加强中央层面的顶层设计，强化对地方的监督，尤其要由中央部门、国家部委发挥监督甚至督察的作用。

　　建议

　　专家：刑案罚没所得应统一上缴中央财政

　　从长远来看，“远洋捕捞”只是趋利性执法的一个切面，出于个人利益或部门、地方利益，部分执法司法机关违规异地实施查扣、冻结、抓捕，一些地方和部门下达罚没收入考核指标，还有执法人员在执法中滥用职权，随意罚款、查封，上述现象都曾多次引发公众讨论。

　　会议现场，多位学者提及，“趋利性”长期存在于执法、司法部门，背后的根源仍在于目前的执法办案制度。据了解，按照现有规定，执法办案部门的罚没收入上交地方财政，再由地方财政根据各单位的办案绩效或当地规定，以一定比例的财政支出返还纳入办案经费，这意味着，办的案件越多，涉案金额越多，获利就越多。

　　一位公安系统的办案人员曾告诉南都记者，一些涉及网络赌博、电信诈骗等巨额资金的案件，地方公安机关常常抢办案件，以至于就管辖权问题产生争议，需上级公安出面指定管辖权。还有的地方，为了防止异地跨区域执法“抢夺利益”，在对方执法前先行执法。

　　在上一轮司法体制改革中，保障政法经费，进一步推动收支两分离，确保司法公正，是改革的重点。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》，建立中央政法机关交办案件涉案财物上缴中央国库制度，尝试破解地方办案涉案财物收归地方的难题。但在陈永生看来，该文件同时规定，涉案财物上缴中央国库后，由中央政法委员会会同中央政法机关对承办案件单位办案经费提出安排意见，财政部通过转移支付及时核拨地方财政，并由地方财政部门将经费按实际支出拨付承办案件单位。“文件实际承认，办案机关从承办案件中可以获得罚没收入的部分作为办案经费”。

　　近年来，改革罚没收入收归地方的制度呼声高涨，部分学者、实务届人士曾提出，要将地方办案涉案财物上交中央财政。近期，全国人大代表、北京浩天律师事务所合伙人朱征夫接受媒体采访时表示，从长远来看，解决逐利性执法，要通过修改法律或者作出司法解释，将刑法第64条规定的“刑事案件的罚没所得一律上缴国库”中的“国库”明确规定或解释为“中央国库”，即将刑事案件罚没所得统一上缴中央财政，斩断利益链条。

　　北京理工大学法学院教授彭海青在会议现场也表示，解决上述难题，关键仍在于司法体制改革，要强化司法保障，改革罚没款的返还制度，杜绝执法办案机关的逐利动机，“公正是刑事司法的生命线，刑事司法绝不能产生经济效益”。

　　多位与会专家都提及这一改革举措，但多大程度上能推行改革，与会专家观点不一。陈永生提及，上一轮司改决心甚笃，但并未实现收支分离的目标，再改革难度颇大。中国政法大学副教授、尚权重大疑难案件研究中心副主任王迎龙提出，这一改革或将影响执法办案部门的工作积极性，进而影响维护司法公正。

　　采写：南都记者 蒋小天 发自北京