“养老机构”停业风波：银发经济热，专家称多部门应合力监管

近日，南都报道了广州卓粤养老服务有限公司因经营不善拖欠场地租赁费，机构停止服务。老人不仅要搬离，而且缴纳的费用也退款无门。然而，花都区多部门联合回复南都称，该公司一直未在花都区民政局办理养老机构备案，且在早期对其进行多次现场检查，发现卓粤公司不符合相关规定的设施设备配置条件，不属于“养老机构”，目前已经进一步对涉事公司开展调查取证。（早前报道）

今年初，国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，这也是首个以“银发经济”命名的政策文件。2024年也被人们称为“银发经济元年”。在银发经济广受关注的情况下，政府部门应该如何对养老机构进行监管？有专家认为，养老机构监管涉及多个部门，这亟须建立有效的跨部门协作机制。

银发经济热但产业根基并不够扎实

据统计，我国60岁以上人口近3亿，预计到2035年将突破4亿，占全国总人口三分之一。银发经济，是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和。南都记者了解到，目前，中国银发经济规模在7万亿元左右，占GDP比重约6%。随着人口老龄化进入新周期，银发经济的经济分量将进一步凸显，预计到2035年，其占GDP比重将升至10%。

广州市政协委员、民盟广州市委员会法制委主任郑子殷表示，银发经济不仅能缓解养老、医疗等公共服务的压力，还能成为经济新的增长点。通过发展银发经济，既减轻政府在养老方面的财政压力，也为社会养老保障体系提供有力补充。

而在工信部信息通信经济专家委员会委员盘和林看来，当前我国养老产业的经营状况是相对稳定的，但银发经济的潜力是有限的。他认为，老年人的需求本身就有限，而国家重视银发经济，是因为中国储蓄财富占比中，银发群体的占比越来越高，因此需要调动这部分人群的消费意愿。‌

盘和林进一步表示，目前养老产业存在的不足，是养老产业过度的关注缺乏需求的老年人，而忽视了老年人和后辈们的互动。“打个比方说，老年人可能不能吃糖，因为三高，但老年人愿意给孙子买糖，这样就能提振消费。”他还指出，养老产业另一个不足之处在于只关注产业本身的运营，而没有考虑老年人收入的问题，尤其是高收入的老年人占比并不高，收入较低的老年人需要进一步重视。因此盘和林建议，要通过增加收入的方式，低收入老年人同样有对养老产业的消费能力。

虽然近年我国养老产业得到快速发展，但浙江恒霁律师事务所律师卢琼却认为，该产业的根基并不够扎实，存在定位不清、人才缺乏、政策缺乏细则、民间资本活力未充分激发，没有形成真正的养老服务产业链，这些问题很显然会限制养老产业的发展。尤其是在面对日益庞大的养老需求，养老服务能力又捉襟见肘，难以满足普惠型养老，部分养老机构甚至存在无证经营。

她还提到，从政策角度来看，尽管近年来政府出台了一系列政策支持养老产业发展，但政策落实的相关操作细则还不能完全跟上，社会保障体系、医疗保障制度与养老产业发展衔接不畅。

企业多年未备案监管难？“避责式”的监管失职应追责

花都区在采访中曾表示，目前有效的法律法规对卓粤公司的前述行为未有明确规定，而对于企业或机构开展 养老服务但未办理备案的行为也缺乏相关处罚依据。

“问题的确出在养老机构管理条例规定老人入住要备案，却没有写明不备案的规制手段，但不等于民政部门可以不管。”郑子殷认为，在事件发生后，民政部门应当通报市场监督管理机关，或是通过公示的形式，广而告之，以免消费者中招。

“养老机构未备案，的确给监管部门带来一定的监管难度，但不是逃避监管职责的理由和挡箭牌。”卢琼指出，早在2022年民政部发布了《养老机构行政检查办法》，其第4条提到未备案的养老机构，由服务场所所在地的县级人民政府民政部门实施行政检查。

《养老机构行政检查办法》规定，实施行政检查，检查人员有权查看养老机构服务场所，向养老机构和个人了解情况。行政检查结束后，检查人员应当形成检查报告，明确被检查养老机构的基本情况、检查情况、发现的问题和处理建议等内容。“相信严格执行《养老机构行政检查办法》，很难不发现问题，说到底还是监管不到位。”她认为，监管不能只落在纸面上，要落地执行，对于“避责式”的监管失职应予以追责。

盘和林认为，备案和监管都是建立在老年人对养老机构服务优劣的反馈上的，实质重于形式，要开通老年人和儿女对养老机构的消费维权通道，而不是为监管而监管。

他指出，服务业当中，买卖双方满意就是最好的结果，因此在一般情况下，应该是以标准+服务反馈的方式来优化服务机构的服务能力。“我认为政府对养老机构的监管重点，应该是防止养老机构捐款跑路和服务质量劣化，同时也要深入到具体的服务细节上。”盘和林说。

养老机构监管涉及多部门建立有效的跨部门协作机制是关键

“养老机构分为商业登记和非营利性组织登记。”郑子殷介绍，前者在市场监督管理局，而后者在民政部门。他建议市场监督管理局和民政部门之间要形成信息互通机制，也就是凡事商业登记中有养老服务内容的，获得工商登记后，要通报给负有养老机构监督检查权的同级民政部门。

“成文法从颁布实施的那个开始就注定会滞后，当有关部门总以法无授权不可为的时候，我们更应该强调法定职责必须为。”他还提到，受影响的老年人及其家属可以向广州市法律援助基金会提出申请，提供专业的法援力量，为他们维权。

为避免此类情况再次发生，郑子殷建议，民政部门应当加大宣传力度，告知公众养老机构须登记和备案的制度，提示公众在老年人入住时检查养老机构是否具备相应资质，以免掉入“养老”陷阱；同时，民政部门应当广开言路，设立投诉热线，加大巡查力度，与市场监督管理局、公安机关形成合力，对没有依法备案的养老机构以及未经登记以养老机构名义开展活动的行为进行全面核查，对依法登记并备案的养老机构进行定期核查。

卢琼同样认为，养老机构的监管涉及民政、卫生健康、市场监管等多个部门，多部门管理模式理论上能够形成综合监管效应，但在实际操作中往往因为职责交叉或协调不力导致监管盲点。此外，部分地区的监管资源配备不足，难以应对日益增长的养老机构数量。

“养老机构监管涉及多个部门，这亟须建立有效的跨部门协作机制，目前在这方面还存在一定障碍，需要通过制度设计和流程优化来加强各部门之间的沟通和协作。”卢琼说。有效的监管不仅需要前期的严格把关，还需要后期的效果评估和反馈机制。目前，对于养老机构的监管效果如何，公众了解有限，缺乏一个透明、公开的评价体系来反映监管成果和社会满意度。

她还提到，对于养老服务机构，可以从质量安全监管、从业人员监管、资金安全监管、运营秩序监管、突发事件应对等方面强化监管。比如在质量安全监管方面，要强化对应职责部门对养老服务机构开展消防监督检查、食品安全检查、特种设备安全监督检查等；在加强运营秩序监管方面，开展老年人产品和服务消费领域侵权行为整治、查处养老服务设施违法违规用地、查处未经登记从事养老服务的行为。

采写：南都广州调研组