控规是广州“三旧”改造唯一法定依据

　　旧改方案中肥猪山庄地块所在地“荔枝公园”（荔枝山）内树木郁郁葱葱，部分区域被围墙圈住。

　　近日，南都报道广州黄埔区火村二期一旧村改造项目实施方案（以下简称“实施方案”）引居民质疑一事。记者调查发现，此次争议点为方案中的肥猪山庄地块。经有关部门证实，肥猪山庄地块在现行控制性详细规划中为“公园绿地（G1）”，然而在实施方案中，该地块却被规划成二类居住用地、二类居住兼容商业用地，由此引发当地居民对该旧改方案合理性的质疑。（详见10月15日A10报道：《公园绿地变成居住用地？广州黄埔一旧改方案引质疑，各部门说法不一》）

　　旧村改造方案的编制主体是谁？控制性详细规划（以下简称“控规”）的主要作用是什么？旧改方案是否需要遵循控制性详细规划？南都记者对话了城市规划领域的相关专家学者，解析广州市“三旧”改造中政府部门的职权划分和方案编制的背后逻辑。

　　旧改方案为何有争议？

　　反映不同政府部门权责之分

　　华南城市研究会创会会长、暨南大学教授胡刚在接受南都记者采访时表示，城市更新是一项专业性和综合性较强的复杂工作，牵涉部门众多。肥猪山庄旧改事件实际反映了不同政府部门权责之分。

　　2009年以来，广州探索开展“三旧”改造工作。今年，广州“三旧”改造处于政策调整期，《广州市城中村改造条例》《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》先后颁布实施，进一步明确了旧改工作规范。

　　根据今年5月实施的《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》，各政府部门在“三旧”改造中的职权都有明确分工，如明确了区人民政府是本辖区内“三旧”改造工作的第一责任主体，负责组织编制项目实施方案；市住房城乡建设行政主管部门负责组织、协调和管理“三旧”改造工作，负责组织编制“三旧”改造项目中长期建设计划；市规划和自然资源部门负责“三旧”改造规划和用地管理工作，负责统筹组织编制“三旧”改造单元详细规划。

　　胡刚表示，长期以来，在广州的城市更新工作中，规划和建设的部门职权是分开的。2015年，广州市城市更新局挂牌成立，把微改造部分的建设和规划权限合在一起，以提高效率。但也仅限于小地块的微更新，而不适用于肥猪山庄地块这样大规模的改建工作。2019年，广州市城市更新局被撤并，原广州市城市更新局并入广州市规划和自然资源局，“此后，广州规划和建设的权限依然是分开的”。

　　旧改要不要遵循控规？

　　旧改地块要开发建设，须经市规自部门办理许可手续

　　南都记者注意到，在此次争议事件中，居民的质疑大多指向控规中的土地用途与旧改方案中的用地性质出现矛盾。控规的作用是什么？“三旧”改造是否需要遵循控规？

　　胡刚认为，按照目前国家的规划，城市总体规划下有城市详细规划，详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划，控制性详细规划对建设用地性质，地块的建筑密度、容积率（开发强度）、绿化率等均有规定。任何地块的开发都要符合控规，控规由市、区城市规划主管部门管理。

　　广东省城乡规划设计研究院总工程师、广东省国土空间规划协会会长马向明表示，广州的旧改机制与深圳等地不同，这些城市的旧改方案通过后可以替代法定图则，无需另外修订控规，但对于广州来说，旧改方案与控规编制并不是同一个部门，控规是“三旧”改造的唯一法定依据。

　　马向明介绍，广州市的控规由广州市规划和自然资源局负责编制。控规主要管制建设行为，在“三旧”改造中，当发生建设行为时，控规就会发挥作用，“旧改方案可以有若干个，但是最后旧改地块要开发建设，必须经市规自部门办理规划许可手续”。

　　实际上，《广东省城市控制性详细规划管理条例》也对控规的实施范围有界定。该条例指出，城市中心区、旧城改造区、近期建设区以及储备土地、拟出让的土地等城市建设重要控制区域，应当优先编制控制性详细规划。城市规划区范围内的土地使用权出让、划拨以及建设用地的规划许可应当以控制性详细规划为依据。

　　胡刚表示，随着经济社会发展，原来的地块性质可能不符合未来发展的情况，可以进行调规，涉及地块性质的调整需要经规划部门的批准，应先由业主单位提出申请，规划部门批准。而南都记者接触的部分居民群众也表示，如地块性质有所调整，政府部门理应及时、公开、透明地披露相关申请和批准过程。

　　旧改方案会否被调整？

　　各部门以整体利益出发，达成旧改共识

　　除规划的争议外，居民的另一争议点在于，肥猪山庄地块拥有众多大树资源，若改为住宅用地，恐破坏当地自然生态环境。衔接广州科学绿化最新要求，《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》中也强调了对“三旧”改造中城市绿化和树木的保护工作，提出最大限度避免占用绿地、迁移和砍伐树木。

　　据南都记者了解，广州市林业和园林局曾在答复居民的投诉中称，目前林业部门没有对该地块出具过可以砍伐的证件，至于能否建设住宅，需要看地块的属性和政府规划。在南都记者报道肥猪山庄旧改争议后，有居民留言表示“望有关部门关注民众诉求，保留绿水青山”。

　　如今公示期已过，面对居民的种种质疑，旧改实施方案是否会被调整？马向明认为，任何旧改都将涉及各种博弈，不同部门会组织不同论证，形成无数方案，逐渐达成共识。方案有公示阶段，就是为听取社会公众意见，但也并非每个反对的意见都会导致方案不通过。“三旧”改造需要从整体利益考虑，如果改的理由比保留绿地的理由更充分，那么就有可能会对绿地作出改变，在别的地段增设绿地以达到绿地的平衡；反之，绿地就会被保留。　　

　　南都调研 总第457期

　　采写/摄影：南都记者 李竹