追问花都养老机构停业：经营多年未备案，职能部门监管何在？

近日，南都报道了位于花都区的卓粤颐居养老机构（以下简称“卓粤公司”）因经营不善，拖欠广州市胜品置业有限公司（以下简称：胜品置业公司）场地租赁费，不仅机构停止服务，出租方还擅自对场地物业断电，给留守机构内的老人生活造成极大的生活不便。不仅如此，将近300位在卓粤买了服务卡的用户也退费无门。

然而，花都区民政部门曾回复报料人罗先生时声称，卓粤公司未备案，不属于养老机构，建议通过司法途径解决。

卓粤颐居人去楼空，大门紧锁。

数据显示，我国60岁以上的人口就有近3亿，而且还在不断增加，“银发经济”正成为新的增长热点。然而，相关部门日常应该如何监管，避免“卓粤公司跑路”事件再次发生？为此，南都记者采访了业内专家、律师。

“养老机构”经营多年未备案民政等部门存在监管不到位情况

根据《养老机构管理办法》（以下简称“办法”），养老机构是指依法办理登记，为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务，床位数在10张以上的机构。民政部门负责养老机构的指导、监督和管理。而营利性养老机构办理备案，应当在收住老年人后10个工作日以内向服务场所所在地的县级人民政府民政部门提出。

而广州市卓粤养老服务公司早在2021年1月，就在花都区市场监管局办理商业登记，并出售服务卡，老人一次性交纳数万元不等会员费，可享受该公司相关康养服务。

“显然卓粤公司符合办法的要求，属于养老机构。”浙江恒霁律师事务所律师卢琼认为，卓粤公司未备案，属于违规经营。

为了收回场地，胜品置业公司对场地断电，“停电是极其不负责任的行为。”广州市政协常委、广东省居家养老服务协会执行会长欧阳智鸿表示，在住的老人若是因此出现问题，可以追究该公司的责任。

卓粤颐居电房被锁。

办法要求，针对未备案的养老机构，服务场所所在地的县级人民政府民政部门应当自发现其收住老年人之日起20个工作日以内进行现场检查，并督促及时备案。广东省民政厅此前曾发布过《关于进一步做好养老机构登记备案和监管工作的通知》，强调各地民政等相关部门要落实属地监管责任，加强对养老机构的指导、监督和管理。

然而，8月中旬，罗先生将情况反馈至相关部门时，花都区民政局答复称，卓粤公司未在花都区民政局办理养老机构备案，故不属于养老机构，诉求事项超出该局职能权限，并建议罗先生通过司法途径解决合同纠纷问题。

欧阳智鸿认为，老人聚集在同一场所，即使尚未备案，民政部门也有义务主动审查，进行监管，敦促其备案。“市场监管部门也有责任。”他还谈到，卓粤公司在市场监管部门登记已久却尚未备案，表明政府部门之间信息不共享。

广州市养老服务产业协会法律顾问陈辉在接受南都记者采访时表示，民政部门此前的回复不太恰当，依据现有规定，无论进行过民政备案与否，只要机构在市场监管部门登记的经营范围内包含养老服务，应该可以认定为养老机构。

“国家立法要求养老机构进行备案，是为了更加方便政府比如民政等部门对该行业进行监管，对于没有备案的养老机构，一旦后来知情，民政部门也应当进行补充监管。”陈辉指出，除了民政部门以外，此次“爆雷”还暴露出市场监管部门及街道办等单位在日常工作中缺乏对辖内企业经营情况的跟踪，或在监管上有缺位。

预交费“爆雷”专家建议政府探索“养老票”模式

“卓粤公司经常有优惠福利。”罗先生介绍，为了让奶奶能安享晚年，今年1月，趁着卓粤推出优惠活动，罗先生与另两位住在这里的老人及家属拼单，再次购买了卓粤的服务，共计30万元。

“原本交了4万8，就是90元一晚的价格。销售说，只要5个人凑够30万，就能享受50元一晚的优惠价格，很吸引人，我就又交了18万。”同样在卓粤交了费用的方叔告诉记者，他今年86岁，从去年开始与老伴一起住在这里，现在还剩下13万元尚未消费完。

卓粤颐居内部。

卢琼表示，养老机构采用预交费模式，可能存在资金挪用、服务质量下降和机构跑路等风险。

近年来，一些养老机构采取预收费方式运营，一定程度缓解了设施建设资金不足等问题，纾解了运营压力。但是，也有少数养老机构出现了资金管理使用不规范，资金链断裂后“退费难”“爆雷”“跑路”等问题，甚至有的不法分子实施非法集资、诈骗等犯罪行为，严重损害老年人合法权益，扰乱养老服务市场秩序。

事实上，养老机构的预付费监管已引起相关部门的重视。在2024年4月，民政部等七部门出台了《关于加强养老机构预收费监管的指导意见》（以下简称“指导意见”），加强养老机构预收费收取、管理、使用、退费的监管。指导意见要求，养老服务费预收的周期最长不得超过12个月，对单个老年人收取的押金最多不得超过该老年人月床位费的12倍。

欧阳智鸿表示，想要避免此类“跑路”情况再出现，政府部门应该针对机构建立监管账号。陈辉同样建议，消费者预充值的资金进入监管账号后，只能用于支付养老生活物资、水电费、房租、护理人员工资等，严禁机构方面将资金挪用甚至私自占有，从资金管理上尽可能减少“爆雷”的风险。

南都记者注意到，指导意见明确，押金、会员费应当全部及时存入存管的专用存款账户。专用存款账户出现资金异常流动、账户余额达到风险保证金最低比例时，除办理退费外，存管银行不得为养老机构办理支出，同时应当向负责监管的民政部门作出风险提示。

对于防范消费者在养老机构大量预充值背后的“爆雷”风险，卢琼认为，需要当地民政部门、市场监督管理部门、公安机关、金融监管等部门应加强部门协同，如民政部门牵头做好风险排查和监测预警，依法规范、监督养老机构预收费行为；市场监管部门加强抽查检查力度，依法查处养老机构的价格违法行为；公安机关依法打击养老机构以预收费为名实施的非法集资、诈骗等犯罪行为。

“银发经济”成热词监管需“长牙”

根据国家统计局公布的数据，截至2023年末，我国60岁及以上人口共计2.97亿人，占全国人口的21.1%，预计到2035年，我国老年人口将突破4亿大关。今年初，国务院发布1号文件《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》。目前，广州推出了全国首个区县级“银发经济10条”政策，全市首个银发经济产业园也在黄埔区南方美谷正式揭牌。“银发经济”成为各界关注的热词。

卢琼介绍，根据《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，我国养老体系以政府主导为主，鼓励社会参与，发展普惠型养老，引导相关产业规范发展，进一步实现多层次多样化养老服务。

“由此可见普惠型养老，需要充分调动社会力量，才能满足体量巨大的资金缺口和养老需求。”卢琼认为，国家出台了一系列支持养老产业发展的政策，但在具体实施过程中，政策的细化和落地执行仍有待加强。同时，我国在养老服务领域的法律法规还不够完善，缺乏统一的规范和法律依据。

她建议，在养老服务设施委托社会力量运营的过程中，进一步标准化实施流程，确保每一步都依法依规进行；加强对养老服务设施的监督管理，确保服务质量。这包括定期审计、价格监管以及服务效果的评估等。在监管方面，应制定更加明确和具体的监管标准和要求，以便监管部门能够更好地执行监管职责。

“政府部门之间要加强信息互通。”对于养老机构的监管，欧阳智鸿强调，相关部门之间应建立更加完善的信息共享机制，确保各部门之间的信息畅通无阻，避免出现信息孤岛。在此基础上，强制要求社会养老机构完成备案等流程。同时，相关部门对此类企业也应严格把关。

陈辉则指出，目前相关的法律法规对未经备案就开设养老机构的行为缺乏处罚的规定。“我认为，在推进养老机构进行民政备案的程序上，国家应该加紧进行相关的立法。”

而针对日渐扩大的养老市场需求，陈辉建议政府可探索类似房票的“养老票”模式，即由政府向老年人发放可兑换或抵扣相应金额的代金券，不仅方便老年人自主购买养老服务，还可以有效控制社会福利资金的流向。

采写、摄影：南都广州调研组