公共数据怎么收费、授权运营如何打破垄断？顶层设计明确方向

公共数据资源开发利用，有章可循。

10月9日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》对外公布。这是中央层面首次对公共数据资源开发利用“定规则、把方向”。

南都记者注意到，“鼓励探索公共数据授权运营”被写入这份顶层制度文件中。10日上午，国家数据局数据资源司司长张望在国新办新闻发布会上提到，这是落实“数据二十条”，建立数据产权分置运行机制的重大举措，也是建立公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权机制的一个重要的突破口。

《意见》还就规范公共数据资源授权运营，作了针对性的制度设计。其中明确要求将公共数据授权运营纳入重大事项的决策程序，并严禁运营单位未经授权超范围使用数据，且不得实施滥用市场支配地位等垄断行为。

国内公共数据授权运营工作整体尚处于起步阶段

围绕激发数据资源供给动力，《意见》对共享、开放和授权运营三种方式进行了体系化部署。如何理解这三种供给方式的关系？

据国家数据局副局长陈荣辉介绍，共享是面向各级政务部门的，主要是解决跨层级、跨地区、跨系统、跨部门、跨业务的数据共享交换问题。数据显示，近年来，国办已经发布了6批数据共享责任清单，还有4批垂管业务系统数据对接清单，共享调用次数超过了5400亿次，累计交换垂管数据超过6.8亿条。

开放主要是面向企业和社会公众，强调要在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密的前提下，利用互联网依法依规有序开放数据或者数据集。据有关机构统计，截至今年7月份，我国已经有243个省级和城市的地方政府上线了数据开放平台，开放的有效数据集超过了37万个，最近八年来增长了44倍。

“需要说明的是，对于公共数据资源，开发开放是导向，安全依规是前提。”陈荣辉说，一些潜在价值高、具有一定敏感性的数据，无法直接向社会开放，需要依托更加专业的力量，付出一定的治理和开发成本，形成数据产品和服务供社会各方调用。授权运营就是在这种情况下应运而生的。

当前，我国公共数据授权运营工作整体尚处于起步阶段。这些年来，不少地方和部门作了积极探索——比如制定出台授权运营的专门制度或政策，还有数十个省（市）上线了运营平台或者运营专区，在实践过程中形成了整体授权、分领域授权、依场景授权等多种模式。

这些实践探索为公共数据授权运营积累了相关经验，但也面临规则程序不够明确、职责边界不够清晰、运营情况不够透明等问题。

据南都记者了解，此前中国审计署发布报告指出，利用政务数据牟利成为新苗头。4个部门所属7家运维单位未经审批自定数据内容、服务形式和收费标准，依托13个系统数据对外收费2.48亿元。

有专家告诉南都记者，这是一个“令人警醒”的新问题。不止在中央部门单位，“一些地方政府和事业单位同样存在利用政务数据牟利的现象”。有的地方政府将公共数据直接委托其所属企业进行再授权，特别是部分地市竟然公开拍卖公共数据资源特许经营权，引发了社会的质疑。

如何鼓励鼓励探索公共数据授权运营，并规范相关授权运营行为？《意见》从顶层设计的层面，提供了明确的政策依据和实施指南。

严禁公共数据授权运营机构实施垄断行为

授权运营创新性强，亟须统一制度规则。回应各方关切，《意见》重点从资源管理、授权实施、运营监督三个方面作出了制度安排。

在资源管理上，《意见》要求建立公共数据资源登记制度，编制公共数据资源目录，开展数据分级分类管理，加快数据资源标准化、规范化建设。

在授权实施方面，《意见》要求将公共数据授权运营纳入重大事项的决策程序，建立起规范的授权运营实施机制。主要是要明确授权条件、运营模式、退出机制等。同时，鼓励试点成立行业性、区域性运营机构，推动有条件的地区或者部门做到管运适度分离，并且要求保障授权运营各方的合法权益。

在运营监督方面，明确要厘清管理和运营的责任边界，对于数据资源的生产、加工使用、产品经营等全过程要进行监督和管理，同时也要求建立授权运营情况的披露机制，公开数据产品和服务能力清单，接受社会的监督，也强调了运营机构不得实施不正当竞争行为。

公共数据授权运营中，如何保障公平竞争是业界普遍关心的一大问题。对此，刘烈宏专门作出了回应。他说，要明确授权主体的责任义务。对什么数据可以授权、采取什么授权模式、运营期限、退出机制等作出明确限定，还要约定各方的安全管理责任。

《意见》也要求，运营机构面向市场公平提供服务，严禁未经授权超范围使用数据。特别是，要求运营机构不得通过与其他经营主体达成垄断协议，或滥用市场支配地位等方式实施垄断行为，不得实施不正当竞争行为。

在强化监督约束方面，《意见》要求数据管理机构履行行业监管职责，指导监督运营机构依法依规经营，并向审计机关提供资源开发利用情况，自觉接受审计监督。

降低全社会用数成本，鼓励企业进一步开发公益产品

公共数据如何定价收费，同样是各方关注的焦点问题。

《意见》明确运营机构利用公共数据开发的数据产品和服务，用于公共治理、公益事业的，有条件无偿使用，用于产业发展、行业发展、确需收费的，实行政府指导定价管理。

《意见》还提出，鼓励和支持企事业单位和社会组织，利用运营机构投放到市场上的数据产品和服务，进一步开发公益产品，提供便民利民服务。

据陈荣辉介绍，国家数据局正在配合国家发改委研究建立健全公共数据产品和服务的价格形成机制。其本质是要在坚持维护公共利益的前提下，正确处理公益性和市场化开发利用的关系，实现经济和社会综合效益的最大化。

“这里特别需要说明的是，部分公共数据产品和服务收费，主要是在弥补成本的基础上，支持运营机构等相关方按投入和贡献取得合理的回报，这也还需要在公共数据资源开发利用的实践过程中，不断探索、完善。”他说。

顶层制度文件落地后，更加细化的配套政策也即将出台。10日，南都记者从国新办发布会上获悉，国家数据局已经起草完成《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范》，两个配套政策一周内将面向社会公开征求意见。另一份有关公共数据的价格政策文件，也将于近期出台。

除了配套政策支撑，公共数据资源开发利用要取得更大实效，离不开技术创新、资金投入、标准规范与人才队伍建设等。为推动《意见》落地生效，国家数据局还介绍了后续的工作安排。

在资金保障方面，陈荣辉提到，要加大财政资金支持力度，统筹用好中央预算内投资、超长期特别国债等资金渠道，支持数据基础设施、资源汇聚治理、安全保障能力建设，提升公共数据资源管理、开发利用，以及安全防护的底座支撑能力。

在技术支撑方面，陈荣辉表示将会同有关部门，依托国家重点研发计划、国家科技重大专项等，开展数据加密、可信流通、安全治理等关键技术研究和攻关。

聚焦标准规范，南都记者注意到，日前国家数据局联合有关部门印发了《国家数据标准体系建设指南》，明确到2026年基本建成国家数据标准体系。

在人才队伍建设上，加强相关学科体系建设和人才培养力度，推进合作培养体系，加快数字人才队伍建设。“我们还将推动数据工作能力纳入干部教育培训内容，着力打造一支懂数据、重实践、谋创新的综合性干部队伍。”陈荣辉说。

采写：南都记者李玲 发自北京