公共数据资源开发利用有了首个顶层设计文件，接下来要怎么干

中共中央办公厅、国务院办公厅10月9日公布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》），这是中央层面面向公共数据开发利用定规则、把方向的首个顶层设计文件。在10月10日国新办新闻发布会上，国家数据局局长刘烈宏表示，国家数据局将加强工作统筹，组织全国数据系统，联合有关部门和地方，重点从加快制定配套政策、加紧建立工作机制、协同推动重点领域先行突破等方面抓好文件的贯彻落实。

据透露，《意见》聚焦破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻，统筹发展和安全，兼顾效率和公平，从扩大资源供给、规范授权运营、鼓励应用创新、营造良好环境、强化组织保障等方面提出17项具体措施。文件出台后，将大幅扩大公共数据资源供给，进一步激发全社会用数活力，扩大社会有效投资，促进数据产业发展。

【系统部署】 破除公共数据流通使用障碍梗阻

数据是新的生产要素，是基础性资源和战略性资源，而加快公共数据资源开发利用是深化数据要素市场化配置改革的先导工程，是培育全国一体化数据市场的重要抓手，是以数字化助力经济社会高质量发展的重要举措。这些年来，公共数据面向支撑数字政府建设，在便利群众办事、优化营商环境等方面发挥了显著作用。但面向服务经济社会发展，在资源供给、应用创新、权益分配等方面，“不敢”“不愿”“不会”问题比较突出，要素价值未得到充分释放。

南都大数据研究院注意到，我国公共数据资源开发开放最早源于2002年8月中办国办转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中提出的“规划和开发重要政务信息资源”，此后历经信息资源开发利用、信息公开、全国一体化政务大数据体系建设、政务信息资源共享开放等不同发展阶段，国家出台公共数据采集、汇聚、共享、开放、开发、管理等相关一系列制度。中共中央办公厅、国务院办公厅10月9日公布的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，这是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署。

对此，清华大学计算社会科学与国家治理实验室执行主任孟庆国接受央视采访时表示，新公布的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》着力破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻，更好统筹发展和安全，从调动供给方的动力、激发需求市场的活力两个角度入手，为促进公共数据合规高效流通使用提供了遵循。这是落实党的二十届三中全会关于完善要素市场制度和规则、培育全国一体化数据市场的主要抓手。特别是将公共数据授权运营作为公共数据资源开发利用的重要方式进行明确和规范，对于调动多方力量共同参与，充分挖掘数据价值，推动经济社会高质量发展具有重要意义。

【创新引领】 带动全社会数据资源融合应用

谈及此次《意见》主要创新点，刘烈宏用“两个着力、一个规范”概括：着力激发供数动力、着力释放用数活力、规范授权运营活动。据介绍，公共数据资源开发利用不足，主要矛盾在供给侧，《意见》明确共享、开放和授权运营三种开发利用方式，对资源供给进行体系化部署；经济发展、社会治理等很多数据融合应用场景中，公共数据不可或缺，《意见》鼓励各方利用公共数据开发更多产品，提供更好服务，繁荣产业生态；授权运营创新性强，亟须统一制度规则，《意见》要求建立公共数据资源登记制度、授权运营情况披露机制，提出监督管理要求，确立授权运营制度规则框架。

其实，公共数据资源开发利用离不开基础设施保障，离不开各方力量共同参与。以往，很多企业、机构不知道有什么公共数据，数据在哪里，怎么获得？刘烈宏提到，国家数据局将通过公示资源登记信息，公开产品和服务清单等改革措施，畅通公共数据获取渠道。正会同有关部门在气象、交通、社保、自然资源等领域深入谋划数据开发利用工作，一大批高质量公共数据将陆续供给出来。国家数据局将引导鼓励社会各方，积极参与公共数据资源开发利用，持续推进“要素数据×”三年行动计划，举办大赛，发布典型案例，激活各方力量，共同参与公共数据价值挖掘和创造。将加快国家数据基础设施布局建设，加大经费投入力度，形成实物工作量，引导社会资本有序参与开发利用。国家数据局将围绕公共数据资源“供得出、流得动、用得好、保安全”，强化政策保障，加大项目和经费支持力度，提高技术能力和安全水平，加快释放公共数据的要素价值。

在刘烈宏看来，文件出台后预期产生四个方面效果：大幅扩大公共数据资源供给，进一步激发全社会用数活力，扩大社会有效投资，促进数据产业发展。大幅激发供给动力和用数活力，进一步释放公共数据在赋能实体经济、扩大消费需求、拓展投资空间、提升治理能力中的要素作用。同时，引领带动全社会数据资源融合应用，为不断做强做优做大数字经济、构筑国家竞争新优势提供坚实支撑。

【细化政策】 公共数据资源开发利用规则体系形成

“《意见》是公共数据资源开发利用的顶层制度文件，为我们推进工作提供了指导。同时，一些具体的工作还需要更加细化明确的配套政策。”刘烈宏表示将加快制定配套政策。例如资源登记是规范公共数据资源管理的重要抓手，《意见》明确要建立公共数据资源登记制度。授权运营怎么操作，有什么程序和要求，也是各地区各部门普遍关心的问题，《意见》提出适时制定授权运营管理规定。

据介绍，国家数据局已起草完成《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范》，两个配套政策一周内将面向社会公开征求意见。同时，正会同国家发展改革委研究制定相关价格政策文件，近期将出台。这就形成了公共数据资源开发利用的“1+3”政策规则体系。

在国家数据局副局长陈荣辉看来，公共数据资源开发利用要取得更大实效，需要各方协同发力，涉及到技术配套、技术创新、资金投入、标准规范、人才队伍建设等方方面面。南都大数据研究院梳理发现，国家层面初步构建起公共数据归集、共享、开放、应用、安全、存储、归档等全生命周期各环节制度体系，包括《政务信息资源共享管理暂行办法》《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于要素市场化配置综合改革试点总体方案》《关于加强数字政府建设的指导意见》《全国一体化政务大数据体系建设指南》《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》《数字中国建设整体布局规划》等一系列法律法规制度。即使地方层面，至少有28个省市出台公共数据相关条例，涉及政务数据管理、公共数据管理、公共数据开放、授权运营等。其中，截至2024年6月底全国至少50个地方已经公布公共数据授权运营专门政策文件。

【工作机制】 一体化公共数据管理体系基本建立

除了制定配套政策，加紧建立工作机制也是重中之重。国家数据局2023年10月25日挂牌成立以来，全国至少有24个省（自治区、直辖市）相继成立数据局、数据管理局、政数局、数政局等数据资源主管部门，负责制定公共数据发展规划和政策措施，组织实施公共数据采集、归集、共享、开放、治理、运营和安全保护等工作，统筹推进公共数据资源开发利用。有关机构统计，截至2024年7月份全国已有243个省级和城市地方政府上线数据开放平台，开放有效数据集超过37万个，最近八年来增长了44倍。

此次《意见》要求加强对授权运营工作的统筹管理，明确数据管理机构。对此，刘烈宏在发布会上透露，目前各地数据管理机构陆续到位，大部分省（区、市）配套建设数据发展促进中心，省市两级已有111个地方组建数据集团，进一步理顺数据管理、资源整合和开发利用的关系。部委层面，不少部门在陆续调整优化数据管理工作的职能和力量。下一步将密切工作联系，加快构建权责清晰、上下联动、紧密协作的公共数据资源开发利用工作体系。在市场需求大、数据资源多的行业和地区，加强数据资源汇聚治理，推动供需对接、部省协同和区域协作，拓展应用场景，打造一批有影响力的项目，形成一批可复制、可推广的开发利用模式，发挥示范带动作用，以点带面，推动公共数据资源开发利用水平整体提升。

南都大数据研究院注意到，此次《意见》明确两大阶段目标：到2025年，公共数据资源开发利用制度规则初步建立，资源供给规模和质量明显提升，数据产品和服务不断丰富，重点行业、地区公共数据资源开发利用取得明显成效，培育一批数据要素型企业，公共数据资源要素作用初步显现。到2030年，公共数据资源开发利用制度规则更加成熟，资源开发利用体系全面建成，数据流通使用合规高效，公共数据在赋能实体经济、扩大消费需求、拓展投资空间、提升治理能力中的要素作用充分发挥。

出品：南都大数据研究院

研究员：袁炯贤