受到行政处罚，罚款可以追偿吗？法官解读

案情简介

某科技公司委托某物流公司储存半导体材料，双方签订了一份《冷库仓储合同》，合同明确了仓储面积、仓库温度、货物验收、费用支付及结算等内容，在违约责任条款部分约定：由于科技公司原因造成物流公司或者第三方损失，科技公司承担全部责任。

合同签订后，科技公司在物流公司的仓库内储存了光阻剂等半导体材料。每当需要发货、提货时，科技公司都会提前告知物流公司工作人员提货的批号、数量等信息，物流公司则配合对相应货物予以放行。

2020年6月，行政机关到物流公司进行执法检查时，发现该公司冷库储存了科技公司存放的EPG、ENP等批次的光阻剂，该光阻剂为第三类易燃液体，属于危险化学品，但物流公司和科技公司均无危险化学品储存资质，故责令物流公司立即进行整改，并在其后分别对物流公司和科技公司作出《行政处罚决定书》。

行政机关认为

根据《安全生产法》（2014年修正）第四十六条第一款“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”的规定，物流公司存在将生产经营场所出租给不具备安全生产条件及相应资质的单位的行为，故对其处以没收违法所得和罚款的行政处罚；科技公司则违反了《危险化学品安全管理条例》第33条第1款“未经许可，任何单位不得经营危险化学品”的规定，故对科技公司亦处以没收违法所得和罚款的行政处罚。

其后，物流公司和科技公司分别向行政机关缴清了各自的罚款。物流公司认为，其受到的行政处罚属于合同违约责任条款中约定的“因科技公司原因导致的损失”，应由科技公司承担，故诉至法院，请求法院判令科技公司予以赔偿。

法院审理

法院经审理认为，物流公司作为仓储方，应当遵守危险品存储相关规定，其在合同履行中对科技公司交付仓储的货物予以了确认，没有提出异议，后受到没收违法所得和罚款的行政处罚，系因为自身未尽到法定的审查、注意义务而承担的财产罚，应由其自行担责。物流公司的主张缺乏法律依据，遂判决驳回其诉讼请求。

评析

有观点认为，民事合同应依法履行，合同履行行为构成行政违法的，应认定构成民事违约。本案双方当事人就损害发生后的追偿权已有约定，人民法院应当尊重当事人约定，一方依据合同约定要求相对方承担责任的，应予支持。

也有观点认为，合同履行中存在行政违法行为并不必然构成民事违约。行政处罚的罚款能否依据合同约定进行追偿，应当综合考量合同约定的效力、法律和行政法规的强制性规定、公序良俗等因素。

对此，我们认为应从三个方面进行分析：

01

民事合同履行中，当事人存在行政违法行为并不必然构成民事违约。

主张违约责任的前提是一方当事人存在民事违约行为，而民事违约行为的认定，应着重审查当事人是否存在不履行或者履行合同不符合约定的行为，并不以是否违反行政法规的强制性规定为评价标准。

就本案而言：

首先，案涉合同约定了委托储存的货物是半导体材料，但并未明确具体的品类。行政机关作出处罚是因为企业存储了EPG、ENP等批次的光阻剂，违反了安全生产法的相关规定。但上述光阻剂确属半导体材料，并不违反双方的合同约定。

其次，物流公司作为仓储方，应当知晓仓储货物的具体情况，负有验收和管理的法定责任，并遵守危险品存储的相关法律规定。

从双方的微信聊天记录来看，提货批号信息中多次提及EPG、ENP等信息，照片及视频中亦显示仓储货物的包装上有相应的危险品标识，对此，并无证据证明物流公司曾向科技公司提出过异议。

故可以认定物流公司对科技公司交付仓储的货物进行了确认，并不存在科技公司故意隐瞒和违约的事实，但按照法律规定物流公司作为仓储经营人，应当对科技公司是否具有相应的资质进行审核确认并履行相应的安全管理义务。

因此，存在行政违法行为与构成民事违约是两个相对独立的问题，行政违法的同时可能存在民事违约，也可能是当事人合意从事的行为导致了行政违法行为的发生。

02

当事人缴纳的行政处罚性质的罚款，原则上不应依据合同约定行使追偿权。

本案中，物流公司以合同中“由于科技公司原因造成的损失由科技公司承担”条款为依据向对方主张赔偿责任，该主张实质是以民事合同约定为依据主张行政处罚罚款的责任转移，对此应从行政处罚的产生原因、制度效果、立法目的等角度予以考量。

从行政处罚的产生原因来看，案涉合同的履行过程中，物流公司将其仓库给不具备经营资质的科技公司存储危险化学品光阻剂，系因未尽到法定的审查、注意义务而受到行政处罚。行为人因自身行为和过错构成了具体的违法情形，与合同相对方并无直接关联。

从行政处罚的制度效果来看，物流公司和科技公司受到的行政处罚，是行政机关针对特定相对人的违法行为实施的惩戒，如果法院在民事诉讼中支持物流公司的追偿主张，实质上就是免除了物流公司法定的审查、注意义务，也否定了行政机关作出行政处罚决定的正确性、合法性、合理性。

从行政处罚的立法目的来看，行政处罚是行政机关基于行政管辖职权作出的行政行为，是对行政相对人违反行政法律规范行为责任的追究，是实现行政管理目的以及督促公民、法人或其他组织履行法定义务的一种保障性措施，具有专属性和终局性，不同于一般的财产损失，原则上当事人不能基于民事法律关系进行转移和追偿。也就是说，即便合同对此作出了约定，也会因违反了法律、行政法规的强制性规定以及公序良俗，而往往不产生法律上的效力。

03

例外情形：行政处罚与合同一方的行为存在关联时，相对方可以主张对方承担相应的经济损失。

本案中的行政处罚，是物流公司自身的违法行为造成的，物流公司无权通过民事途径主张合同相对方承担其行政处罚的法律责任。但按照我国的行政处罚法规定，当事人是否具有主观上的过错很多时候并不影响行政违法行为的成立，这是行政处罚与刑罚的显著区别之一。

根据《食品安全法》、《药品管理法》等相关法律规定，对于经营者经营食品、药品时即便尽到了相应的进货查验义务，但如果食品、药品经检验检测客观上不符合相应安全标准的，其也构成行政违法行为。

只不过此种情形下从行政处罚过罚相当的原则出发，立法允许经营者举证证明自身没有过错后，能够免予相应的行政处罚，但行政执法机关仍应当没收其不符合标准的食品、药品或违法所得，以防止不合格食品、药品继续流入市场，以及任何人不得从违法行为中非法获利。

例如：

《食品安全法》 第一百三十六条

食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。

《药品管理法实施条例》 第七十五条

药品经营企业、医疗机构未违反《药品管理法》和本条例的有关规定，并有充分证据证明其不知道所销售或者使用的药品是假药、劣药的，应当没收其销售或者使用的假药、劣药和违法所得；但是，可以免除其他行政处罚

根据上述法律规定，经营者如果能够证明自己不存在过错，依法能够免予处罚，但仍要承担“没收其不符合食品安全标准的食品”“没收其销售或者使用的假药、劣药和违法所得”的不利后果。这样的后果属于《行政处罚法》第9条第2项中“没收违法所得、没收非法财物”的行政处罚种类，经营者已经按照合同支付了相应的价款，不符合安全标准的食品、药品被没收必然对其造成了经济损失。

在此种情形下，如果经营者依据其与生产者或者上一级销售者之间事先在合同中约定的相关责任负担条款，向合同相对人主张解除合同、返还货款以及赔偿损失的违约责任，经营者此时提出的权利主张在表面上符合行政处罚追偿权的行使，同时也是基于合同约定要求对方承担违约责任的表现。无论是基于违约责任条款还是行使追偿权，法院应当在民事诉讼中依法支持其要求返还价款及赔偿损失的诉讼请求，这既不违反法律的强制性规定，对行政处罚决定的合法性不会产生动摇，同时也符合民事活动的基本原则。

启 示

在经济生活管理规范日益完善的当下，行政管理秩序与经济社会发展的结合将愈发紧密，这一趋势在案件裁判上往往体现为民行交叉问题的多发。对此，民商事案件的审查往往以正确理解并处置民行交叉问题为前提，这就要求司法裁判对民行交叉问题具备正确的理解，进行合理的处置，在案件审理过程中注重对分离思维与结合思维的应用。

妥善处理民行交叉问题，前提是厘清不同法律规范的适用情形。具体来说，违反行政管理秩序的应承担行政责任，违反民事合同约定的则承担违约责任，这就是民行交叉案件审理中的分离思维。在民商事案件审理中，法院维护行政机关作出行政处罚决定的正确性、合法性、合理性，但并不会据此直接认定合同主体之间成立违约责任，而是主要围绕合同约定及履行实际，重点审查相应行为是否违反合同约定事项，进而判断是否应当据此承担违约责任，这是审理民行交叉案件中的结合思维。

而在行政诉讼中，法院一般也不会对民事法律责任的认定作出处理。行政违法行为的责任承担是由法律明确规定的，法院审查行政处罚决定的合法性，重点关注的是行政机关认定被处罚人实施违法行为的事实是否充分，以及当事人是否应当承担行政法律责任。至于民事合同中关于责任负担条款的约定，原则上既不是行政执法考虑的因素，也对法院合法性审查不产生约束。换句话说，合同约定即便合法，也只在合同相对方之间产生效力，无权改变行政处罚的法定适用规则，否则就会偏离立法的本意和初衷，影响行政执法的实际成效。

作 者

俞水娟：苏州相城法院党组书记、院长

吕长城：江苏高院行政审判庭综合组组长

来源：江苏高院

（来源：山东高法）