地方债余额超40万亿，风险如何？全国人大公布详实报告

近日，财政部部长蓝佛安受国务院委托，向全国人大常委会报告2023年度政府债务管理情况。会议结束后，国务院发布报告指出，截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元。其中，国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元。

南都记者关注到，今年以来，地方债务话题经常出现在各大媒体的报道中，一些不经意的用词甚至引发社会公众的担心。那么上述数字透露了什么信息？能否回应社会关切？

在国务院发布上述报告1天后，结合今年3月以来的调研情况，全国人大官网也公布了《全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会、全国人民代表大会财政经济委员会关于2023年度政府债务管理情况的监督调研报告》（以下简称《调研报告》），对政府债务风险防范等社会公众关心的问题进行了回应。

《调研报告》指出：“调研中，各方面普遍反映，政府债务在支持我国经济社会发展中发挥了重要作用：一是保障积极财政政策实施，发挥宏观调控职能作用……同时，各方面还反映，我国政府债务风险总体可控，但当前政府债务管理和风险防范化解还存在不少困难和问题。”

全国地方债余额超40万亿元，我国政府债务风险总体可控

全国及地方债务究竟有多少？根据《国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告》（以下简称《情况报告》），截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元。其中，国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元。按照国家统计局公布的2023年国内生产总值（GDP）初步核算数126.06万亿元计算，全国政府法定负债率（政府债务余额与GDP之比）为56.1%。

结合上述数据和调研情况，全国人大肯定了政府债务在经济社会发展中的积极作用。《调研报告》的描述是：调研中，各方面普遍反映，政府债务在支持我国经济社会发展中发挥了重要作用。比如，在保障积极财政政策实施方面，政府债务发挥了宏观调控职能作用，有效筹集资金，应对经济周期变化，推动经济社会持续健康发展。

同时，大量资金投向城乡基础设施建设和教育、医疗、交通、文化等民生领域，弥补了短板弱项，增强了人民群众幸福感获得感；形成不少的优良资产，既有良好的基础设施，也有对关键领域的投入和支持，为经济转型升级和产业发展奠定了坚实的基础；推动债券市场发展，国债与地方政府债的发行为金融市场增加更大规模的安全资产供给，有利于促进我国债券市场发展、培育长期投资者队伍、促进人民币国际化。

政府债务的正面作用可圈可点，但《调研报告》也直言点出：“各方面还反映，我国政府债务风险总体可控，但当前政府债务管理和风险防范化解还存在不少困难和问题。”

全国人大指出局部地区存在风险隐患等四项问题

当前，政府债务管理和风险防范化解还存在哪些问题？

正如多位专家分析，政府债务不仅要看整体数据，还要着眼局部风险。南都记者关注到，《调研报告》着眼地方债务指出了四项问题。

《调研报告》首先指出，我国局部地区存在风险隐患。近年来政府债务规模增长较快，有的地方债务规模较大、风险等级高，容易造成风险隐患。

《调研报告》还指出，在政府债务预算管理有待加强的问题方面，一些地方反映，能够实现融资收益平衡的专项债项目越来越少，专项债兼顾收益性、公益性、拉动投资等多方面的目标难度加大。全国政府债务和地方政府债务风险指标体系尚不完善。与负债管理相对应的资产管理制度尚未规范建立。

在市场化约束机制不够健全问题方面，《调研报告》显示，地方政府债券发行中，项目信息披露不充分。一些金融机构融资审核管理不够严格。信用评级机构出具的信用评级结果没有体现各地财政经济债务状况的差异性。

在法律约束和追责问责方面，《调研报告》指出，预算法对地方政府债务发行、使用和管理的规定比较原则，相关配套法规制度不够健全完善。不少地方贯彻实施预算法有关政府债务管理的规定不够严格，有的未按法律规定进行追责问责。有的地方人大监督作用尚未有效发挥。

梳理地方债务发展历程，城市化刺激了地方的融资需求

政府债务并非一朝一夕所形成。南都记者注意到，《调研报告》还对地方债务的历史成因进行了梳理。上世纪90年代以来，随着城市化进程的加速推进，地方政府为推动基础设施建设和经济社会发展，存在较为强烈的融资需求，但相关法律严格限制地方政府自行发债。实践中，不少地方政府通过设立融资平台公司等方式举债融资，为地方经济发展发挥了积极作用。

2014年以来新修改的预算法为地方政府举债融资开了前门，同时经过审计署全面审计、财政部核实，并经全国人大常委会批准，将截至2014年底地方政府通过融资平台公司等举借的债务纳入预算管理，发行地方政府债券予以置换。同时，为应对经济下行、疫情冲击等，中央加大宏观调控力度，在实施大规模减税降费政策同时，增加政府债务限额。在这期间，不少地方仍然违法违规举债或变相举债融资，局部地区问题突出。

经济学人智库高级分析师徐天辰近日也就地方债务分析称：“过去15—20年驱动我国经济增长的主要力量是工业化、城镇化等，在较为宽松的监管政策下，持续的产业发展和人口流入相当于为地方举债提供了一种隐性担保。”

树牢正确政绩观，通过经济发展增加综合财力化解政府债务风险

聚焦地方债务管理与防范化解风险，《情况报告》强调了两点：一方面，加强和完善地方政府债券管理。进一步扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，适当提高用于项目资本金的规模和比例，更加注重发挥撬动社会资本作用。健全专项债券“借、用、管、还”全生命周期管理机制，强化项目绩效管理，提高资金使用效益。

另一方面，完善地方政府债务全链条、全流程监管。督促地方政府严肃财经纪律、强化预算约束、划清政企权责，严禁地方政府通过国有企事业单位违规举债建设政府投资项目，严禁举债建设楼堂馆所、形象工程。持续保持高压监管态势，发挥部门协同监管合力，严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，对新增隐性债务和不实化债等行为，发现一起、查处一起、问责一起。

“加强财政纪律，严格执行债务限额管理，防止地方政府过度举债，这是很重要的一项举措。”就此，南京审计大学副校长裴育向南都记者谈到。

裴育还表示，科学确定政府债务规模和结构亦很重要。南都记者关注到，《情况报告》对此提出了进一步的工作安排：合理确定政府债务规模，逐步优化政府债务结构和品种，满足不同情形下的政府宏观调控需要。加强超长期特别国债管理，更好发挥支持国家重大战略和重点领域安全能力建设的重要作用。合理安排分地区专项债务限额，向项目收益好、投资效率高的地区倾斜。

南都记者关注到，对于上述“下一步工作安排”，全国人大也给出了类似建议，并在《调研报告》中指出：“树牢正确政绩观，加快科技创新，因地制宜发展新质生产力，加快产业转型升级，推动高质量发展，通过经济发展增加综合财力，化解政府债务风险。”

谈及经济发展和政府债务的关系，徐天辰也表达了类似观点，他对南都记者表示：“需要合理平衡化解政府债务风险与经济发展之间的关系。化解政府债务风险对于处理中国当前面临的风险至关重要，但也需要防止地方紧缩银根导致账款拖欠、基本公共服务供给下降、民生所需基建项目建设停滞等问题。”

采写：南都记者杨文君 发自北京